关于陇西县2014年实施“3341”项目工程的几点建议

第一篇：关于陇西县2014年实施“3341”项目工程的几点建议

关于陇西县2014年

实施“3341”项目工程的几点建议

“3341”项目工程是省委、省政府在综合审视未来目标任务和当前发展形势的基础上，决定实施的重大战略工程，涵盖了工业、农业、服务业和基础设施、民生建设等方方面面的内容，它指明了当前和今后一个时期全省项目建设的方向和重点，明确了落实项目带动战略的有形载体和具体抓手，是全省经济建设的中心工作和首要任务。

2014年是全面贯彻落实十八大、十八届二中、三中全会精神的重要一年，更是全面实现“十二五”规划目标攻坚的一年。从当前我县经济社会的发展态势来说，随着“一都两中心”战略的深入实施，以李氏文化、旅游、新能源为主的战略新兴产业，以农副产品加工、机械加工、化工建材、新型包装、现代物流、商贸服务为主的特色优势产业，以畜草、旱作农业、马铃薯、林果、蔬菜、劳务、设施农业和休闲观光农业为主的富民多元产业，以中医药、铝冶炼及加工为主的区域首位产业正在蓬勃发展。特别是经济开发区“一区四园”和渭北现代农业示范区“一线三园”建设已初具规模，城镇建设规模逐步扩大，基础配套功能更加完善，投资环境不断优化，这些必将为全县经济发展提供强有力的支撑。同时，伴随着《甘肃省“1236”扶贫攻坚行动意见》的实施、李家龙宫被列为“丝绸之路经济带”甘肃段黄金旅游线路重点建设的11个综合景区之

一、《甘肃省加快转型发

展建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案》出台等一系列重大政策机遇的叠加，我县经济社会发展的空间必将更加广阔。为切实确保完成2014年各项预期目标任务，奋力开创全县经济社会转型跨越发展新局面，需做好以下几个方面的工作：

（一）搭建发展平台，助推经济增长后劲。一是落实各项支持政策，加快园区升级。全面贯彻落实《陇西县经济开发区优惠政策》，加大陇西经济开发区升级为国家级开发区工作力度。二是推进配套基础设施建设。加快药都大道、东环路、南河路和南河桥等园区路桥建设，全面完成中医药科技孵化中心建设并投入运营。三是打造中医药循环经济升级版，加快形成优势产业集群。全力推进园区循环化改造项目实施，力争中天药业中药材产业循环化生产示范基地等10个循环化改造项目全部建成投用，加快中盛铝业公司25万吨铝合金建筑型材深加工、陇西一方甘肃陇西生物科技产业园等铝冶炼及加工和中医药产业为首的支柱产业项目建设，新引进、成药制造、中医药补链等项目15个，入驻企业30家，总数达到608家，总产值达到83亿元。四是加大招商引资力度。坚持外引与内联并举、外资与民资并重的原则，积极承接发达地区产业转移，全力激活民间资金，新引进项目20个以上，引进资金80亿元，到位资金40亿元。

（二）优化产业结构，推进转型跨越发展。一是加快发展现代农业。积极实施现代农业发展行动计划，建立中药材种子种苗繁育和标准化种植基地23.5万亩，种植面积稳定在36万

亩左右；深入实施马铃薯良种繁育工程，全年生产原原种2000万粒，建立原种繁育基地5000亩，一二级良种扩繁基地7.9万亩，种植面积扩大到40万亩；推广种植全膜双垄沟播技术75万亩，全膜覆土穴播小麦5万亩；建设日光温室200座，钢架塑料大棚2200亩，力争菌菜种植面积达到10.5万亩；引进投入基础母牛母羊1.7万头（只）、发展标准化养殖场（小区）100个、养殖专业村28个、规模养殖户2000户，建设青贮氨化池6万立方米，加工秸秆饲料55万吨以上。力争全年流转土地10万亩，培育发展农民专业合作组织50个、家庭农场10家。二是促进工业经济提质增效。深入实施工业发展“十大行动”和“倍增”计划，着力改造提升传统工业，培育壮大新兴产业，加快建设全省特色经济强县。抓好总投资81.8亿元的奇正药材无公害特色饮片及深加工生产基地建设等58个千万元以上工业项目建设，确保完成投资44.51亿元。全县完成工业增加值19.7亿元，其中规模以上工业实现增加值7.01亿元，增速分别达到18%、23%。三是提升第三产业发展水平。围绕打造陇中现代物流中心的目标定位，积极扶持天马物流、长发农副、宇臻物流等企业发展壮大，重点实施好总投资55.69亿元的康美甘肃西部中药城现代仓储物流及交易中心、宇臻物流园、天马物流高速公路物流港等项目。同时大力开拓农村消费市场，继续推进“万村千乡”市场、连锁配送中心、农家店建设，加快构建新型农村现代流通体系。

（三）依托“1313”工程，促进文化产业发展。一是完善文化服务体系。推动政府部门由办文化向管文化转变，以“乡村舞

台”和“社区舞台”为抓手，积极争取村镇和社区综合性文化服务中心建设，做好“三馆一站”免费开放和“村村通”、“户户通”工程的监管服务。二是加快文化产业发展。以打造世界李氏文化中心为目标，按照“一园一线五区”发展布局，完成《陇西县旅游业发展总体规划》、《陇西李氏文化产业园建设规划》报审。力争仁寿医药文化养园、吴翰文化发展中心、中国陇西影视文化欢乐城等旅游产业开发项目年内开工建设。三是促进文化旅游融合发展。加强对外文化交流合作。利用好世界李氏宗亲总会十五届二次代表大会暨2014年全球李氏恳亲大会的召开，推进文化与旅游的深层次融合发展。

（四）定位美丽陇西，加强生态文明建设。一是发展循环经济。按照“企业小循环、产业中循环、区域大循环”的发展模式，积极发展循环经济，进一步加大渭北现代农业示范区建设步伐，加快淘汰落后工艺和落后产能，顺利推进总投资9.7亿元的普尔康药业有限公司秸秆药渣生物质碳棒建设、陇西奇正药材有限责任公司无公害特色饮片及深加工生产基地等循环化改造项目建设。二是加强生态建设。加快渭水文化生态风情线景观工程等项目建设，全面推进城市、道路、村镇绿化工程，力争新增城区绿化面积15万平方米；积极争取新一轮退耕还林政策，有力推进巩固退耕还林成果、三北防护林、面山绿化和绿色长廊等项目建设，完成面山绿化2万亩、绿色长廊13公里，森林覆盖率达到13.4%。兴修高标准梯田5万亩，综合治理水土流失面积60平方公里。三是做好节能减排。认真抓好节能减排，全面完成化学需氧量、氨氮、二氧化硫等主要污

染物总量减排任务，确保万元GDP能耗下降2.5个百分点。

（五）瞄准项目工程，增强投资拉动效应。一是精心谋划建设项目。深入实施“3341”项目工程，围绕国家和省、市出台的各项政策、规划，筹措项目前期费650万元以上，认真开展项目前期论证谋划和可行性研究报告等前期工作，力争完成投资额500万元以上的项目前期编制150个、前期审批75个以上。准确把握国家投资导向，加强与国家、省、市衔接，认真做好项目包装、申报，确保年内争取国家政策性资金7亿元以上。力争开工建设100项重点建设项目，年内完成投资100亿元，带动完成固定资产投资148亿元。二是加快基础设施建设。抓好引洮一期扫尾工程及通水调试，确保明年4月顺利通水；重点实施好渭河干流文峰镇铁路6号桥至三十铺段堤防工程、文峰镇三十铺至四十铺段堤防工程等项目，新建堤防17公里，支沟治理堤线长0.5公里。加快公共交通枢纽建设，实施好县综合客运中心、马陇二级公路建设、云田安家嘴至福星镇红岘村公路改建工程等道路建设。加快农网改造升级，实施好35千伏菜子变增容改造和10千伏及以下改造工程。三是着力推进城镇化。坚持城乡统筹，形成以城带乡、城乡一体的发展格局，切实加快新型城镇化进程。抓好总投资152.97亿元的75个城建项目，力争完成投资64亿元，争取年内完成威远路、东环路北段等10条续建道路和药都大道辽河桥等5座桥梁工程建设，全面完成龙宫路三期、陇粮路等7条新建道路管网埋设及路基工程。开工建设总投资6200万元的污水处理厂扩建工程，争取总投资10545万元的城区供水管网工程下达投

资计划并开工建设，全面启动总投资2.59亿元的兰成渝输油管道改移、城区天然气工程。稳步推进仓门街、三元街、西园、西城区、文峰开发区等城中村改造建设，力争年内完成投资2.59亿元。继续抓好菜子、首阳、通安驿、云田等重点建制镇的镇区改造建设，力争年内完成投资12.5亿元。四是抓好灾后重建。切实加快已列入省级规划项目前期工作进度，全面启动灾后重建项目，按照省、市灾后恢复重建进度要求顺利推进重建工作。城乡居民住房重建和菜子镇十里铺、东风、浅河3个集中安置区建设必须于2014年2月开工建设，8月底前基本完成全部城乡居民住房重建任务，9月底前完成集中安置区住房重建任务，公共服务设施、基础设施、生态环境和特色产业重建项目在2014年2月前完成立项、设计等前期工作和开工前各项准备工作，4月份全部开工建设。

（六）确保民生稳定，促进社会和谐发展。一是增加城乡居民收入。多渠道增加农民收入，力争城镇居民人均可支配收入达到18960元，增加2891元，农民人均纯收入达到5650元，增加980元。二是坚持教育优先发展。切实抓好标准化学校建设，进一步改善办学条件。开工建设县幼儿园活动用房等4所幼儿园和县思源实验学校建设，加快陇西一中教研综合楼、渭州九年制学校学生宿舍楼等项目建设。三是统筹发展各项社会事业。切实抓好总投资7800万元的县妇幼保健院业务用房、第三人民医院整体搬迁等项目建设。新建廉租住房300套、农村危房改造3000户，切实解决困难群众住房问题。通过加快基层就业和社会保障服务中心建设，健全和完善创业服务体系

和职业教育培训能力，多渠道开发就业岗位，新增城镇就业3000人，城镇登记失业率控制在3.5%以内。继续抓好新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险运行工作，开展城乡居民大病保险试点工作，进一步缓解看病难、看病贵的问题。抓好城乡居民社会养老保险，加快完善城乡低保、农村五保供养、特困户救助和灾民救助等制度，确保城乡居民社会养老、城镇居民医疗以及新型农村合作医疗保险参保参合率分别达到95%、98%和98%。

（七）实施“1236”行动，加快脱贫解困步伐。一是扎实推进“双联”行动。以开展“双联”行动为有力抓手，推进全县扶贫攻坚工作，全面建设小康社会。充分利用好省农行每年60亿元的“双联惠农贷款”，着力培育壮大农民合作组织，促进农业产业化经营，变“给钱给物要我干”为“主动参与我要干”，实现由“输血”向“造血”的转变，加快贫困村脱贫致富。二是加大扶贫开发力度。深入推进“1236”扶贫攻坚行动，认真落实六盘山连片特困地区陇西县区域发展与扶贫攻坚实施规划，积极争取各类扶贫资金，利用好互助资金，启动“中和农信”，特别是要积极争取利用好国开行每年200亿元的专项支持资金，加快农村道路、饮水安全等项目建设。实施1个扶贫开发整乡推进工程和10个整村推进工程；强力推进文峰、通安驿等14个乡镇易地扶贫搬迁工程。力争年内减少贫困人口3.07万人，贫困率下降到26.1%以下。加强劳动力转移就业培训，培训城乡劳动力4.3万人（次），输转13.5万人（次），实现劳务收入15亿元以上。三是改善基础设施和公共服务条件，提高服务水平。新建农村

公路通畅工程16条81公里，铺筑水泥混凝土路面330千平方米，建设农村户用沼气“一池三改”200眼。

（八）深化改革开放，增强发展动力。认真贯彻落实中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，加强重大改革问题的调查研究，深化行政体制改革，不断提高行政效能。全面落实政府信息公开，积极开展行政审批制度改革，尽量减少审批环节、简化程序、提高透明度，不断优化政务服务环境。继续深化医药卫生体制改革，在把握好改革重点、强化措施落实的基础上，进一步巩固和完善基层医疗卫生体制综合改革，深入推进县级公立医院综合改革试点工作。坚持和完善农村基本经营制度，继续推进集体林权制度配套改革，加快农民专业合作组织发展。推进城镇化和统筹城乡发展的改革探索。稳步推进文化、教育、科技等体制改革。

第二篇：绩效考核项目实施建议

华凌空调项目实施建议

明确目标计划管理过程控制循环提升

――对于华凌空调绩效考核体系实施的建议

目前华凌空调绩效考核项目已接近尾声，新华信项目组在对各个层面人员所提供的建议和意见的基础上，对绩效考核方案进行一些调整，通过对所有软、硬指标进行细化，以充分保证考核体系的可操作性。同时，为了真正达到“近期可用，远期可提升”的目标，新华信项目组在就自己对华凌空调的了解，提供一些建议，其目的不仅是为了绩效考核体系将来的顺利实施，更重要的是希望我们的建议能帮助华凌空调能够通过管理上的改进，以获得长足的发展。

 绩效管理的起点――目标设定

绩效管理的整体过程是设定目标、确定标准、检查考评、反馈改进四个循环提升的过程，设定目标是绩效管理的起点，各个部门的目标源自于公司整体目标的分解，但是我们在对公司部门经理及以下的员工的访谈中发现，几乎没有人能清晰地了解公司的整体目标；公司整体目标的缺位导致各职能部门缺乏明确的导向，影响企业凝聚力，同时也是导致部门间缺乏协作精神的一个因素。

因此，我们建议，华凌空调首先从公司的层面上明确华凌空调的长期的战略目标及短期的经营目标，并以此作为华凌目标分解的起点，建立华凌空调的目标体系。建立目标体系和目标管理方面，新华信的经验和基本思路是，首先明确公司长期战略目标和短期经营目标，在全面分析内外部各种影响因素的前提下，决定公司经营策略，并将公司策略实施落实到各职能部门的职责上，再以部门的承担的职责确定其细分目标，绩效考核时根据公司目标及经营管理现状选取相应考核指标，具体操作思路可参见《华凌空调业绩目标列表》。

建立可操作的目标管理体系，除需要完善的管理基础以提供详尽的历史数，确定具体指标时要结合企业自身情况、行业领先水平及外部环境据等因素，同时，在实际操作中的人的因素更为重要，建议对公司中层及骨干主管人员进行目标管理的培训，掌握目标管理基本方法和制定目标的技能,使之能够在理解公

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华凌空调项目实施建议

司目标后能够将公司整体目标有效地分解到本部门及各岗位上，并以此为基础建立公司整体的业绩目标体系。

 实施计划管理，保证目标实现

有了明确的目标并不等于目标能够自动实现，达成目标需要一个持续努力的过程，没有良好的过程控制难以保证最终目标的实现，而计划管理是过程控制的地最有效的手段，但就项目组目前掌握的信息方面来看，目前华凌空调的中层管理人员在计划管理方面需要进一步加强。

计划是作为一名管理者的首要职责，加强计划管理不仅可以提高华凌空调各级管理人员的管理技能，更重要的是可以通过计划管理增强过程控制力度和提高运作中的协作性；为帮助华凌空调解决企业运作中的协作性问题，同时为了将来计划考核的顺利实施，项目组起草了《华凌空调计划协调会议管理制度》，建议在近期实施。

 明晰职责、理清流程

目前由于部分部门之间的职责缺乏清晰界定，或者有所界定但实际操作中没有严格执行，造成责、权、利不对等地现象，同时存在不少流程的没有严格执行的问题，这些问题将影响考核结果的认可度，建议在考核实施前对部门职责和部门间流程进进一步明晰，对跨部门的流程强化执行力，为绩效考核的实施扫清障碍。 实施操作建议

为了降低绩效考核体系对生产经营的影响，建议在淡季时实施（八月份），先实施绩效考核，根据考核实施效果决定全面与薪酬挂钩的时间；

因绩效考核的操作需要部门各级管理人员投入时间与精力，考核结果的使用也将影响部分人员的个人利益，实施中的阻力是在所难免，要克服阻力，公司高层领导的推动力是方案实施的重要保证；同时建议在项目实施辅导时，除对所有参与考核员工进行考核操作层面的培训外，还要加强对员工理念的培训，以达到转变观念，减少阻力的目的。

新华信项目组2003-05-20

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第三篇：某集团OA项目实施建议

华腾软件某集团OA项目实施建议

贵集团现在有一个总部，十多个分公司，总部就300人左右，各分部规模非常庞大，而且各分公司是跨行业的，现在集团老总最关心的是房地产业务，只有房地产业务老总会管理的比较细，精力基本用在房地产业务中，珠宝或者茶厂等分公司管理比较容易，现在最让老总头疼的是房地产，事情比较多和复杂。对此，华腾公司提出选型的以下建议：

1.项目前期规划建议

华腾公司认为贵集团应该从总体规划、分布实施的模式来进行项目的实施。总体规划：

（1）总体规划

首先选择一个系统平台能够支撑一个集团十多个分公司的规模，系统的安全性、扩展性、服务器性能，能够支持集团未来规模的扩展，厂商具有集团实施经验，服务方式和技术能力能够达到集团要求。

（2）分布实施

根据集团现状，我们认为应该从老总关心的问题去架设系统，首先解决房地产公司问题，规划房地产内部运行流程和办事标准，分别了解老总平常重点关心问题和各职能部门感觉繁琐的事情，通过贵集团独特的管理模式，使管理电子化和规范化。将房地产的主要业务架设到OA系统中，让老总能够实现对房地产每个业务的执行和监控。这样才能让老总看到OA系统的价值，对其他分公司OA系统架设会有更高的期望值。

其他分公司我们可以架设一些比较通用的模块，各分公司OA系统可以只管到高层，架设一些分公司与总部有联系的模块，具体分公司的业务可以先不考虑。系统实施有主、次，抓重点、有先后区分，方可使项目成功实施。

2.平台选择建议

选OA系统最主要的是选择平台，现在国内有三种平台的OA系统：IBM Lotus、微软和国内自主开发。我们建议贵集团选择LTOUS这个平台，这个平台包含了完整的企业协作的解决方案：（1）Lotus Notes/Domino解决了用户的电子邮件和工作流的要求。

（2）Sametime解决了企业即时通讯的要求，其提供的Quickplace解决了企业协作的要求。（3）其工作流引擎Workflow提供世界级的流程定义的功能。

（4）每种产品又完美无缝的结合在一起，并且通过和Websphere、DB2等产品整合，为客户提供了企业信息化的整体解决方案。

而其他厂商的平台模式（关系型数据库＋中间件）做办公系统的问题。用RDB加中间件的方式开发电子政务或OA系统，等于要在关系型数据库之上要首先开发一些Domino已经提供的基本服务，因为电子政务或OA系统不可或缺的工作流、文档处理、协同工作、安全控制等功能，姑且不讨论关系型数据库是否适合管理文档型数据，单从开发的时间上而言，要开发出一套可用的、稳定的“类Domino”平台，决不是一两年能完成的工作，其中产品的成熟度、可靠性、后续的升级和维护，没有一个大的公司支持，也会为未来埋下隐患。

上面可以看出100人的OA系统每个厂商都能实现，而考虑到大规模、分地域、安全性等问题时，只有IBM LOTUS这个平台能够解决贵集团的问题。

3.实施过程建议

在整个实施过程中，注意每个环节要点，认真对待每个环节中集团人员与厂商的沟通，只有多沟通多交流，厂商才能明确了解贵集团的需求：

项目前期：每个职能部门的经理能够讲出本部门的事务，包括每个业务的单据和流程，厂商能够使部门事务电子化和规范化。总经理关心的问题要明确，以老总关心的问题为系统的重点来设计。同时认真审核厂商的需求文档。

项目中期：各部门人员认真接受培训。管理员能够掌握权限分配、模块操作功能、系统维护等要点。

项目后期：系统运行后，作为领导层必须强制性要求自己和员工使用系统，因为以前纸质的办公模式转变为电子化办公，肯定需要一个艰苦的过程。

4.售后服务建议

建议贵集团售后这块将服务外包给OA厂商。各行有专攻，集团没必要因为OA系统而成立一个OA事业部，相比而言，成立一个事业部比外包给厂商投入的费用和金额都高。

如果系统需要大规模升级，建议可以按照人天的模式来交给厂商开发，这样能够明细工作量，同时节约成本。

第四篇：ppp项目实施建议方案

PPP（公私合作关系）项目实施建议方案

一、什么是PPP

（一）基本概念、核心理念

PPP，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资、建设、运营风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。在这样的框架下，PPP的表现形式有多种，如BOT（建设-运营-转让）和BOOT（建设-运营-拥有-转让）等。一般而言，按照私人部门的参与程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。PPP的核心理念是追求资金最佳使用价值,通过引进社会资本，发挥公私双方各自优势，紧密合作，风险共担，利益共享，得到最优的投资回报及社会公共效益，实现公共财政或者公共资源的价值最大化。

（二）PPP的比较优势

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP有以下 比较优势：

1、提高公共财政使用效率

PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。

同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。

2、保障项目和公共服务质量 评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。

另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。

3、实现合作双方互利共赢

合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。

（三）PPP实施背景

十八大以来，稳增长、促改革、调结构、惠民生逐渐成

为政策主线。在当前宏观经济环境下，发展是重中之重，稳增长的任务尤其艰巨。在此背景下，新型城镇化进程加快。财政部预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币，每年需要资金约7万亿。然而作为城镇化建设主力的地方政府财政压力巨大，各级政府直接债务约11万亿，或有负债约7万亿。在当前土地收入成为地方债务主要还款来源的情况下，房地产市场的正常波动都足以影响地方财政，进而影响新型城镇化建设进程。要改变这种困境，最关键的是创新投融资体制，改变传统政

府投资模式。PPP模式积极引入社会私人资本，参与城镇化建设，在保障资金来源、引入先进的建设和管理经验、保证项目和公共服务质量上有较大优势。

（四）PPP法律依据

PPP模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施 建设和基础服务提供，我国早在2005年就出台《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，即“非公36条”，放宽非公有制经济市场准入，其中就有“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。

2010年，国务院下发《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新36条”，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域。

在党的十八届三中全会上，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”成为进一步深化改革，推动新型城镇化建设的重要措施。

（五）PPP适用领域

PPP项目的实施过程是引入社会私人资本组建联合体，授予特许经营期，由其自主融资建设和经营该项目，通过项目本身收费或政府对服务的付费收回投资成本，实现投资收益。特许期满，项目移交政府或续约经营。原则上，所有能满足这个特点的政府投资项目都具备采用PPP模式的可能。

在经济基础设施中，有公路、桥梁、铁路、电信等设施，不实行收费的交通设施（如海南地区）可以通过政府对流量付费的方式实现收益。在社会基础设施方面，有体育场、医院、学校、政府办公楼、会议中心、供水、排污、监狱、歌剧院、保障房、旅游设施等，这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环，不足部分亦可由政府根据流量付费进行补充。

在具体实施中，相应PPP项目一般由上述各领域政府专业主管部门联合政府投融资平台组成招商主体，成为项目发起方。由专业主管部门代表公共部门负责对服务质量进行监督审查，维护公共利益。

二、PPP实施路径

（一）项目发起

1、明确需求

拟建项目相应级别的行业主管部门，如市级项目由交通局、环卫局、教育局等根据行业需求分析报政府及发改委申请投资立项。需求应量化，尤其对于拟用PPP模式开发的项目，量化的需求是在支付环节提供绩效标准的重要依据，比如，每年需新增垃圾处理多少吨。需求分析是确定投资规模、投资方式的前提。也可由相关专业国有企业、政府投融资平台公司会同行业主管部门提出上述需求，并报政府立项。

2、评估方案

在需求分析基础上，上述部门进一步对备选方案进行评估。主要是开发方式的选择。由于PPP开发模式前期工作较长、过程复杂、专业性强、总投资大，因此不是所有的项目都适用PPP模式。有些可能更适合传统采购方式，如BT或代建。对于确需进行PPP模式开发的，也要为该项目确立一个参考标准，即如果按照传统政府采购模式（PSC）开发，需要的总投资和产生的效益，以便为引入PPP模式提供充分的依据。

3、可行性研究

项目可行性研究应由以上相关部门组织专家独立进行，或通过权威中介机构提供分析报告。

在可行性研究中，商业预测较为关键，它可以使政府在大量花费资源开发项目之前就能够对合作伙伴关系的适用性有所认识，且对于分析招商过程中私人部门是否胜任、确定合理底标有意义。PPP项目涉及私人资本的引入。较为严肃的项目可行性研究对于量化项目风险和成本，确定净利润，形成有吸引力的商业预测，从而降低招商难度有帮助。同时也是政府选择开发模式的参考依据。

国际上一些失败的PPP案例大多源于对市场风险预测不足，导致收支难以平衡，最后破产，由政府接管提供公共服务,无形中也增加了公共资源的浪费。

4、征询意见

就拟建PPP项目征询监管方、专家、终端用户等的意见有助于发现潜在问题，并在完善后发布切实可行的招商文件。

5、确定决策文件

在项目发起的最后阶段，通过分析需求及初步的可行性研究之后，应形成相关确定性文件，比如绩效标准，风险管理方式，项目公司运营模式，招商程序，融资安排以及监管方案等。

这是开展项目招商工作的前提，也是政府在PPP项目中需要做的基础工作。

（二）项目招商

1、成立招商小组

招商主体一般由项目所在行业专业主管部门及政府投融资平台公司组成。招商主体可以进一步委托专业的资产管理公司或资产运营公司为招商代理，并与其组成招商工作小组。

为完成招商工作，招商工作小组应聘请相应的财务顾问、法律顾问和技术顾问等。在成功招商后，顾问团队可以进入项目公司继续提供咨询服务，顾问费用由项目公司支付。

2、发布招商文件

招商前期准备工作包括与潜在对象初步接触，向政府有关部门和融资机构进行咨询等，并在此基础上确定招商边界条件。如，合同结构，特许经营协议，费用结算方式，项目公司的组织形式，招商的范围等。这些内容构成完整的招商方案。在获得政府批准后，由招商工作小组正式发布招商文件。

3、确定短名单

招商文件发布后，招商工作小组负责接待意向投资者，在提供必要的文件和信息后，与意向投资者进行充分的沟通，并接收投资建议书。

招商工作小组应从大量的投标方筛选优质的对象确定短名单进入谈判环节。过低的门槛虽然可以使得竞标过程比较激烈，但也容易增加谈判工作难度。由于PPP项目的特殊性和长期性，单一的指标，如利润率、成本收益等无法确定最合适的合作伙伴。

以往一些PPP案例中不乏为中标而故意压低条件，但最后却无法维持，转而由政府接手的现象。

4、谈判及评审

专家和顾问团队应根据项目的特点，从成本效益、技术创新、管理经验等各方面予以分析比对，尽量以推荐而非打分的方式出具意见。当前PPP项目的行业经验不足以用过于精细的方式进行评选。

评审工作应充分考虑PPP项目的全寿命周期这个特点。对投资者的经验、技术、实力以及创新能力应予以重视，前者甚至比价格更为重要。

5、签约

最后由招商主体的行业相关主管部门与胜出的投资者或联合体进行签约，授予PPP项目一定年限的特许经营权，并签订合同，由其负责投资、设计、建设、运营和维护；如有外资参与，还需要由拟参股项目的国有企业或政府投融资平台公司与其签订合资协议等其它合同。成功的招商工作是PPP项目达成预期的前提，必须审慎、周全，一般历时约半年至一年。

（三）组建项目公司

1、股东构成

由取得特许经营权的投资者或联合体出资组建特殊目的项目公司（SPV）。一般代表政府公共利益的国有企业或政府投融资平台公司应进入项目公司，参与董事会及日常经营管理。

2、融资来源

项目公司的资金来源包括股本和债务。股本由股东出资，债务资金则由银行或非银行金融机构提供。为丰富融资结构，满足融资要求，也可以吸收一些次级债和优先股。

国际上项目公司的股本在资金来源中占比较小，一般不足20%。国内一些PPP案例中，这一比例稍高，但一般不超过1/3，大部分开发资金应通过项目本身的融资能力实现。

3、管理层

由股东方、融资方组成的管理团队负责日常经营工作，通过董事会、总经理办公会等处理项目公司在开发建设和运营中的问题，并在统一招标、公开信息方面提供保障。

4、协调委员会

由股东方、政府代表、专家顾问等组成协调委员会，对于项目公司内外部利益冲突，进行协调解决，也可以致力于与政府相关部门的协调沟通。

对于冲突的解决，一般先由协调委员会进行协调，然后是协调委员会下设的专家委员会进行专业性评判，最后才是选择仲裁诉讼等，这有利于保障合作伙伴关系及各方利益。

（四）风险管控

1、风险分配

PPP项目的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规/政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。

各类风险分配遵循“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本，达到PPP项目资金的最佳使用价值。

技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，但其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确。

法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般政府公共部门承担较多此类风险。

另外，还应引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。

风险分配在签约性谈判阶段已经完成，并体现在合同及特许经营协议中。在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。

2、多级监管

项目公司应设置多级监管体系，以保障项目进度、服务质量及公共利益。常见的监督体系分三级。政府行业主管部门不定期检查，协调委员会根据需要可以定期也可以随机抽查，项目公司内部审计监察团队需定期对项目的建设、服务等进行常规检查。

3、收益分享、风险共担 PPP项目是全寿命周期合作。在较长的特许经营期内，全寿命周期的特点是双方无法在一开始就预见所有可能的情况。这就需要公私双方本着合作伙伴的精神，对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。

如果项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估，在到达预设阀值后，双方应启动谈判，就合理分配超额收益进行协商。在实际操作中，可以通过缩短特许期或者降低支付标准实现。

反之，如果项目自投入运营后，因非主观原因长期陷入亏损，经营困难，在达到预设阀值后，同样应启动谈判机制。可以通过延长特许经营期或给予补贴等方式予以调整。如著名PPP项目英法海底隧道因市场原因，客流受影响，经营恶化，政府遂将特许经营期延长至99年，但因财务状况恶化，最终破产。如能更早地对风险进行分担，也许这个项目结果会更乐观。

（五）项目移交

1、完整移交

特许经营期到期后，项目公司应根据合同和特许经营协议将相应资产和服务无偿完整移交给政府指定部门或公司。

完整移交指的是项目资产在移交后完整可用。为保障完整性，项目公司应缴纳一定的维修保障资金或者签署附加协议，在一定周期内，比如一年，资产运作和服务提供基本不受移交带来的负面影响。

2、后续管理

政府部门作为PPP项目的最终接收方，在特许经营协议到期后，一般有三种后续管理思路。

一是与原资产经营团队续约，根据实际情况，签订新的特许经营协议。二是由政府行业主管部门或其指定国有企业接管，提供公共服务。三是对该项目重新进行招投标，聘请更为优秀的经营管理团队。

三种方式各有利弊，应根据资金价值最大化、维护共用利益的原则进行选择。

三、国内外PPP实施案例

（一）成功案例

1、《上海老港垃圾处理厂四期项目（PPP）》（1）项目实施过程：

由市容环卫局和上海城投组成招商主体，计划通过国际招商，引进拥有一流垃圾处理技术和丰富运营管理经验的国际投资者。

市容环卫局、城投委托上海国际集团资产经营有限公司和上海申信进出口有限公司组成的联合体为招商代理，并提供财务顾问服务。

2002年12月开始招商前期准备，由市容环卫局、城投及招商代理组成招商工作小组，并聘请天达律师事务所为法律顾问、城市建设研究院为技术顾问。2003年4月9日～4月30日，招商代理发布招商文件。

8月12日，ONYX联合体和惠记联营两家投资竞争人向招商代理递交了投资建议书。2003年8月经过投资建议书的评审、竞争性谈判、确定候选投资人和签约性谈判，最终ONIX与中信泰富组成的联合体胜出。

2003年12月23日，市容环卫局和项目公司股东代表草签了特许权协议及相关附件，环卫局、城投和项目公司签订了垃圾供应与结算协议。

ONIX与中信泰富组成的联合体与上海市城投环境组成合资公司，负责老港生活垃圾卫生填埋场四期的投资、设计、建设、运营和维护，特许期20年，是我国首个垃圾处理特许经营项目。特许经营期满后项目公司资产无偿移交给政府。市

容环卫局、上海城投与项目公司签订垃圾供应与结算协议，并委托上海城投在垃圾收费机制尚未建立之前支付相关垃圾处理费用。（2）项目结果及评价

上海老港生活垃圾填埋场四期项目于2005年2月21日进入试运行，主体工程于12月12日正式投入运营。施工建设进度比较快，工程质量明显高于老港三期。

该项目总体较为成功，有以下几点可以借鉴：

招商目标清晰，招商程序合理，有明确的项目小组工作模式，合理的风险分担机制，建立了有效的沟通协调和争端解决机制，同时政府监管也到位。唯一不足的是政府层面缺乏一个统一调度的部门。作为行业主管部门，市容环卫局显然无法使项目在各部门协调上更为顺畅。如优惠政策的落实，相关部门的批复等。

（二）不成功案例

1、国家体育场（鸟巢）PPP项目

国家体育场工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，项目2003年12月24日开工建设，2008年6月28正式竣工。国家体育场有限责任公司负责国家体育场的融资和建设工作，北京中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作。

2003年8月9日，中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司签署了《特许权协议》、《国家体育场协议》和《合作经营合同》三个合同协议。之后，联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司——国家体育场有限责任公司。项目总投资为313900万元，北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资58%，中信联合体出资42%。在中信集团联合体42%的投资中，中信集团所占比例为65%、北京城建集团所占比例为30%、美国金州公司所占比例为5%。项目结果：

奥运会过后，由于缺乏足够的商业效益支撑，鸟巢运营陷入困境，并与2009年8月29日，通过签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对鸟巢进行股份制改革，由政府接手运营。问题总结：

由于项目的特殊性，政府在项目中干涉较多，无论从设计、施工还是运营，使得项目公司非常被动，最后因商业预期无法实现，而被迫由政府接手。

2、墨西哥收费公路工程项目

为弥补政府交通投资的不足，墨西哥政府在1989-1994年间实行“收费公路工程”，共计授予私营部门55条收费路的特许经营权，吸引私营资本超过100亿美元，将该国收费高速公路网由1989年的4500公里延长到1994年的9900公里。但由于项目特许经营方案设计不合理、建设成本增加、交通流量估算失实以及1994年12月爆发的墨西哥“龙舌兰危机”引发的比索大幅贬值，导致私营项目公司运营困难，纷纷倒闭。墨政府被迫成立专门的政府信托基金来接收23条收费路烂摊子，与此同时，墨政府将仍由私营部门营运的32条收费路的特许经营期限延长至20年以上，以增强项目的投资回报能力。问题分析：

主要是招投标设计不合理。一是项目“最短特许经营期方案获胜”的中标标准直接导致特许经营期限过短（最初中标项目的最长期限仅为15年），收费过高。二是过于宽松的竞标人资格初选条件使得许多中标人对前期工程设计投入不够，导致项目建设开始后投资远超预算，造成项目完工滞后。

3、菲律宾电力供应项目

菲律宾政府于1987年7月发布第215号政府令，向私营部门开放电力市场，允许私营投资者以BOT（建设-运营-移交）方式建设独立电厂，向国家电力公司售电。1991-1993年短短三年间，国家电力公司就完成25个BOT合同谈判，涉及新增发电装机300万千瓦以上。1993年，菲政府宣布度过电力短缺危机。当时菲国内普遍认为电力危机后经济将快速增长，电力需求也将同步增长。基于以上市场预测，菲政府制订了电力部门继续大发展的规划。国家电力公司也按照这个规划继续与私营部门合作通过BOT模式扩大发电装机容量。

1997年亚洲金融危机爆发后，国家电力公司出于种种原因，仍与私营部门签订了总装机为284.1万千瓦的BOT协议。随着危机的深化，菲电力系统供给过剩问题凸现。与此同时，国家电力公司PPP项目运作能力和经验不足以及BOT合同风险分担设计不合理带来的严重后果也开始显现。当初电力公司和独立电厂BOT合同中的购电协议均采取了“take-or-pay”条款，即电力公司按照电厂发电量而不是实际调度上网电量支付费用，承担全部市场需求变化风险。这导致电力公司最终又将此部分额外电力的购买费用转嫁给消费者，造成电价高涨。问题分析：

风险分担机制不合理，市场风险大部分应由项目公司承担，国家承担全部市场风险，必将转嫁给消费者，损伤经济。

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第五篇：PPP(公私合作关系)项目实施建议方案

PPP（公私合作关系）项目实施建议方案

感谢您的一路相伴PPP（公私合作关系）项目实施建议方案

一、什么是PPP

（一）基本概念、核心理念PPP，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资、建设、运营风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。在这样的框架下，PPP的表现形式有多种，如BOT（建设-运营-转让）和BOOT（建设-运营-拥有-转让）等。一般而言，按照私人部门的参与程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。PPP的核心理念是追求资金最佳使用价值,通过引进社会资本，发挥公私双方各自优势，紧密合作，风险共担，利益共享，得到最优的投资回报及社会公共效益，实现公共财政或者公共资源的价值最大化。

（二）PPP的比较优势相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP有以下比较优势：

1、提高公共财政使用效率PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。

2、保障项目和公共服务质量评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。

3、实现合作双方互利共赢合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。

（三）PPP实施背景十八大以来，稳增长、促改革、调结构、惠民生逐渐成为政策主线。在当前宏观经济环境下，发展是重中之重，稳增长的任务尤其艰巨。在此背景下，新型城镇化进程加快。财政部预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币，每年需要资金约7万亿。然而作为城镇化建设主力的地方政府财政压力巨大，各级政府直接债务约11万亿，或有负债约7万亿。在当前土地收入成为地方债务主要还款来源的情况下，房地产市场的正常波动都足以影响地方财政，进而影响新型城镇化建设进程。要改变这种困境，最关键的是创新投融资体制，改变传统政府投资模式。PPP模式积极引入社会私人资本，参与城镇化建设，在保障资金来源、引入先进的建设和管理经验、保证项目和公共服务质量上有较大优势。

（四）PPP法律依据PPP模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施建设和基础服务提供，我国早在2005年就出台《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，即“非公36条”，放宽非公有制经济市场准入，其中就有“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。2010年，国务院下发《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新36条”，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域。在党的十八届三中全会上，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”成为进一步深化改革，推动新型城镇化建设的重要措施。

（五）PPP适用领域PPP项目的实施过程是引入社会私人资本组建联合体，授予特许经营期，由其自主融资建设和经营该项目，通过项目本身收费或政府对服务的付费收回投资成本，实现投资收益。特许期满，项目移交政府或续约经营。原则上，所有能满足这个特点的政府投资项目都具备采用PPP模式的可能。在经济基础设施中，有公路、桥梁、铁路、电信等设施，不实行收费的交通设施（如海南地区）可以通过政府对流量付费的方式实现收益。在社会基础设施方面，有体育场、医院、学校、政府办公楼、会议中心、供水、排污、监狱、歌剧院、保障房、旅游设施等，这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环，不足部分亦可由政府根据流量付费进行补充。在具体实施中，相应PPP项目一般由上述各领域政府专业主管部门联合政府投融资平台组成招商主体，成为项目发起方。由专业主管部门代表公共部门负责对服务质量进行监督审查，维护公共利益。

二、PPP实施路径

（一）项目发起

1、明确需求拟建项目相应级别的行业主管部门，如市级项目由交通局、环卫局、教育局等根据行业需求分析报政府及发改委申请投资立项。需求应量化，尤其对于拟用PPP模式开发的项目，量化的需求是在支付环节提供绩效标准的重要依据，比如，每年需新增垃圾处理多少吨。需求分析是确定投资规模、投资方式的前提。也可由相关专业国有企业、政府投融资平台公司会同行业主管部门提出上述需求，并报政府立项。

2、评估方案在需求分析基础上，上述部门进一步对备选方案进行评估。主要是开发方式的选择。由于PPP开发模式前期工作较长、过程复杂、专业性强、总投资大，因此不是所有的项目都适用PPP模式。有些可能更适合传统采购方式，如BT或代建。对于确需进行PPP模式开发的，也要为该项目确立一个参考标准，即如果按照传统政府采购模式（PSC）开发，需要的总投资和产生的效益，以便为引入PPP模式提供充分的依据。

3、可行性研究项目可行性研究应由以上相关部门组织专家独立进行，或通过权威中介机构提供分析报告。在可行性研究中，商业预测较为关键，它可以使政府在大量花费资源开发项目之前就能够对合作伙伴关系的适用性有所认识，且对于分析招商过程中私人部门是否胜任、确定合理底标有意义。PPP项目涉及私人资本的引入。较为严肃的项目可行性研究对于量化项目风险和成本，确定净利润，形成有吸引力的商业预测，从而降低招商难度有帮助。同时也是政府选择开发模式的参考依据。国际上一些失败的PPP案例大多源于对市场风险预测不足，导致收支难以平衡，最后破产，由政府接管提供公共服务,无形中也增加了公共资源的浪费。

4、征询意见就拟建PPP项目征询监管方、专家、终端用户等的意见有助于发现潜在问题，并在完善后发布切实可行的招商文件。

5、确定决策文件在项目发起的最后阶段，通过分析需求及初步的可行性研究之后，应形成相关确定性文件，比如绩效标准，风险管理方式，项目公司运营模式，招商程序，融资安排以及监管方案等。这是开展项目招商工作的前提，也是政府在PPP项目中需要做的基础工作。

（二）项目招商

1、成立招商小组招商主体一般由项目所在行业专业主管部门及政府投融资平台公司组成。招商主体可以进一步委托专业的资产管理公司或资产运营公司为招商代理，并与其组成招商工作小组。为完成招商工作，招商工作小组应聘请相应的财务顾问、法律顾问和技术顾问等。在成功招商后，顾问团队可以进入项目公司继续提供咨询服务，顾问费用由项目公司支付。

2、发布招商文件招商前期准备工作包括与潜在对象初步接触，向政府有关部门和融资机构进行咨询等，并在此基础上确定招商边界条件。如，合同结构，特许经营协议，费用结算方式，项目公司的组织形式，招商的范围等。这些内容构成完整的招商方案。在获得政府批准后，由招商工作小组正式发布招商文件。

3、确定短名单招商文件发布后，招商工作小组负责接待意向投资者，在提供必要的文件和信息后，与意向投资者进行充分的沟通，并接收投资建议书。招商工作小组应从大量的投标方筛选优质的对象确定短名单进入谈判环节。过低的门槛虽然可以使得竞标过程比较激烈，但也容易增加谈判工作难度。由于PPP项目的特殊性和长期性，单一的指标，如利润率、成本收益等无法确定最合适的合作伙伴。以往一些PPP案例中不乏为中标而故意压低条件，但最后却无法维持，转而由政府接手的现象。

4、谈判及评审专家和顾问团队应根据项目的特点，从成本效益、技术创新、管理经验等各方面予以分析比对，尽量以推荐而非打分的方式出具意见。当前PPP项目的行业经验不足以用过于精细的方式进行评选。评审工作应充分考虑PPP项目的全寿命周期这个特点。对投资者的经验、技术、实力以及创新能力应予以重视，前者甚至比价格更为重要。

5、签约最后由招商主体的行业相关主管部门与胜出的投资者或联合体进行签约，授予PPP项目一定年限的特许经营权，并签订合同，由其负责投资、设计、建设、运营和维护；如有外资参与，还需要由拟参股项目的国有企业或政府投融资平台公司与其签订合资协议等其它合同。成功的招商工作是PPP项目达成预期的前提，必须审慎、周全，一般历时约半年至一年。

（三）组建项目公司

1、股东构成由取得特许经营权的投资者或联合体出资组建特殊目的项目公司（SPV）。一般代表政府公共利益的国有企业或政府投融资平台公司应进入项目公司，参与董事会及日常经营管理。

2、融资来源项目公司的资金来源包括股本和债务。股本由股东出资，债务资金则由银行或非银行金融机构提供。为丰富融资结构，满足融资要求，也可以吸收一些次级债和优先股。国际上项目公司的股本在资金来源中占比较小，一般不足20%。国内一些PPP案例中，这一比例稍高，但一般不超过1/3，大部分开发资金应通过项目本身的融资能力实现。

3、管理层由股东方、融资方组成的管理团队负责日常经营工作，通过董事会、总经理办公会等处理项目公司在开发建设和运营中的问题，并在统一招标、公开信息方面提供保障。

4、协调委员会由股东方、政府代表、专家顾问等组成协调委员会，对于项目公司内外部利益冲突，进行协调解决，也可以致力于与政府相关部门的协调沟通。对于冲突的解决，一般先由协调委员会进行协调，然后是协调委员会下设的专家委员会进行专业性评判，最后才是选择仲裁诉讼等，这有利于保障合作伙伴关系及各方利益。

（四）风险管控

1、风险分配PPP项目的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规/政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。各类风险分配遵循“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本，达到PPP项目资金的最佳使用价值。技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，但其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确。法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般政府公共部门承担较多此类风险。另外，还应引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。风险分配在签约性谈判阶段已经完成，并体现在合同及特许经营协议中。在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。

2、多级监管项目公司应设置多级监管体系，以保障项目进度、服务质量及公共利益。常见的监督体系分三级。政府行业主管部门不定期检查，协调委员会根据需要可以定期也可以随机抽查，项目公司内部审计监察团队需定期对项目的建设、服务等进行常规检查。

3、收益分享、风险共担PPP项目是全寿命周期合作。在较长的特许经营期内，全寿命周期的特点是双方无法在一开始就预见所有可能的情况。这就需要公私双方本着合作伙伴的精神，对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。如果项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估，在到达预设阀值后，双方应启动谈判，就合理分配超额收益进行协商。在实际操作中，可以通过缩短特许期或者降低支付标准实现。反之，如果项目自投入运营后，因非主观原因长期陷入亏损，经营困难，在达到预设阀值后，同样应启动谈判机制。可以通过延长特许经营期或给予补贴等方式予以调整。如著名PPP项目英法海底隧道因市场原因，客流受影响，经营恶化，政府遂将特许经营期延长至99年，但因财务状况恶化，最终破产。如能更早地对风险进行分担，也许这个项目结果会更乐观。

（五）项目移交

1、完整移交特许经营期到期后，项目公司应根据合同和特许经营协议将相应资产和服务无偿完整移交给政府指定部门或公司。完整移交指的是项目资产在移交后完整可用。为保障完整性，项目公司应缴纳一定的维修保障资金或者签署附加协议，在一定周期内，比如一年，资产运作和服务提供基本不受移交带来的负面影响。

2、后续管理政府部门作为PPP项目的最终接收方，在特许经营协议到期后，一般有三种后续管理思路。一是与原资产经营团队续约，根据实际情况，签订新的特许经营协议。二是由政府行业主管部门或其指定国有企业接管，提供公共服务。三是对该项目重新进行招投标，聘请更为优秀的经营管理团队。三种方式各有利弊，应根据资金价值最大化、维护共用利益的原则进行选择。

三、国内外PPP实施案例

（一）成功案例

1、《上海老港垃圾处理厂四期项目（PPP）》（1）项目实施过程：由市容环卫局和上海城投组成招商主体，计划通过国际招商，引进拥有一流垃圾处理技术和丰富运营管理经验的国际投资者。市容环卫局、城投委托上海国际集团资产经营有限公司和上海申信进出口有限公司组成的联合体为招商代理，并提供财务顾问服务。2002年12月开始招商前期准备，由市容环卫局、城投及招商代理组成招商工作小组，并聘请天达律师事务所为法律顾问、城市建设研究院为技术顾问。2003年4月9日～4月30日，招商代理发布招商文件。8月12日，ONYX联合体和惠记联营两家投资竞争人向招商代理递交了投资建议书。2003年8月经过投资建议书的评审、竞争性谈判、确定候选投资人和签约性谈判，最终ONIX与中信泰富组成的联合体胜出。

2003年12月23日，市容环卫局和项目公司股东代表草签了特许权协议及相关附件，环卫局、城投和项目公司签订了垃圾供应与结算协议。ONIX与中信泰富组成的联合体与上海市城投环境组成合资公司，负责老港生活垃圾卫生填埋场四期的投资、设计、建设、运营和维护，特许期20年，是我国首个垃圾处理特许经营项目。特许经营期满后项目公司资产无偿移交给政府。市容环卫局、上海城投与项目公司签订垃圾供应与结算协议，并委托上海城投在垃圾收费机制尚未建立之前支付相关垃圾处理费用。（2）项目结果及评价上海老港生活垃圾填埋场四期项目于2005年2月21日进入试运行，主体工程于12月12日正式投入运营。施工建设进度比较快，工程质量明显高于老港三期。该项目总体较为成功，有以下几点可以借鉴：招商目标清晰，招商程序合理，有明确的项目小组工作模式，合理的风险分担机制，建立了有效的沟通协调和争端解决机制，同时政府监管也到位。唯一不足的是政府层面缺乏一个统一调度的部门。作为行业主管部门，市容环卫局显然无法使项目在各部门协调上更为顺畅。如优惠政策的落实，相关部门的批复等。

（二）不成功案例

1、国家体育场（鸟巢）PPP项目国家体育场工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，项目2003年12月24日开工建设，2008年6月28正式竣工。国家体育场有限责任公司负责国家体育场的融资和建设工作，北京中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作。2003年8月9日，中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司签署了《特许权协议》、《国家体育场协议》和《合作经营合同》三个合同协议。之后，联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司——国家体育场有限责任公司。项目总投资为313900万元，北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资58%，中信联合体出资42%。在中信集团联合体42%的投资中，中信集团所占比例为65%、北京城建集团所占比例为30%、美国金州公司所占比例为5%。项目结果：奥运会过后，由于缺乏足够的商业效益支撑，鸟巢运营陷入困境，并与2009年8月29日，通过签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对鸟巢进行股份制改革，由政府接手运营。问题总结：由于项目的特殊性，政府在项目中干涉较多，无论从设计、施工还是运营，使得项目公司非常被动，最后因商业预期无法实现，而被迫由政府接手。

2、墨西哥收费公路工程项目为弥补政府交通投资的不足，墨西哥政府在1989-1994年间实行“收费公路工程”，共计授予私营部门55条收费路的特许经营权，吸引私营资本超过100亿美元，将该国收费高速公路网由1989年的4500公里延长到1994年的9900公里。但由于项目特许经营方案设计不合理、建设成本增加、交通流量估算失实以及1994年12月爆发的墨西哥“龙舌兰危机”引发的比索大幅贬值，导致私营项目公司运营困难，纷纷倒闭。墨政府被迫成立专门的政府信托基金来接收23条收费路烂摊子，与此同时，墨政府将仍由私营部门营运的32条收费路的特许经营期限延长至20年以上，以增强项目的投资回报能力。问题分析：主要是招投标设计不合理。一是项目“最短特许经营期方案获胜”的中标标准直接导致特许经营期限过短（最初中标项目的最长期限仅为15年），收费过高。二是过于宽松的竞标人资格初选条件使得许多中标人对前期工程设计投入不够，导致项目建设开始后投资远超预算，造成项目完工滞后。

3、菲律宾电力供应项目菲律宾政府于1987年7月发布第215号政府令，向私营部门开放电力市场，允许私营投资者以BOT（建设-运营-移交）方式建设独立电厂，向国家电力公司售电。1991-1993年短短三年间，国家电力公司就完成25个BOT合同谈判，涉及新增发电装机300万千瓦以上。1993年，菲政府宣布度过电力短缺危机。当时菲国内普遍认为电力危机后经济将快速增长，电力需求也将同步增长。基于以上市场预测，菲政府制订了电力部门继续大发展的规划。国家电力公司也按照这个规划继续与私营部门合作通过BOT模式扩大发电装机容量。1997年亚洲金融危机爆发后，国家电力公司出于种种原因，仍与私营部门签订了总装机为284.1万千瓦的BOT协议。随着危机的深化，菲电力系统供给过剩问题凸现。与此同时，国家电力公司PPP项目运作能力和经验不足以及BOT合同风险分担设计不合理带来的严重后果也开始显现。当初电力公司和独立电厂BOT合同中的购电协议均采取了“take-or-pay”条款，即电力公司按照电厂发电量而不是实际调度上网电量支付费用，承担全部市场需求变化风险。这导致电力公司最终又将此部分额外电力的购买费用转嫁给消费者，造成电价高涨。问题分析：风险分担机制不合理，市场风险大部分应由项目公司承担，国家承担全部市场风险，必将转嫁给消费者，损伤经济。以超大型准经营性项目（总投资100亿元以上），??城市轨道交通项目为例。轨道交通项目投资大、回收期长，无法通过票款收入收回全部投资并实现盈利，针对这一难题，本方案采用结构化融资技术，将项目有效分割并组合，提出一种复合的项目融资模式。

方案设计：采用“复合PPP模式”，即公私合作制（PPP）+投融资建设（BT）组合的模式。

1、项目投资建设

轨道交通项目可分A、B两部分投资建设（假设总投资100亿元）。A部分主要为土建工程，约占总投资70%，为70亿元；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，约占30%，为30亿元。

A部分投资建设，采用投融资建设方式，即投资方与政府授权主体签署《投资建设合同》，并独资成立项目公司，投资建设完成后由政府在3-5年内回购，政府提供回购担保。

B部分投资建设，政府与投资方按一定比例出资（如6:4股权比例）成立特许经营公司，负责B部分的投资建设。

2、A部分资产租赁：投资方单独投资建设的A部分建设完成移交政府后，政府与特许经营公司签订《资产租赁协议》，将A部分资产租赁给特许经营公司使用。

3、特许经营（A+B两部分资产）：政府监管单位与特许经营公司签订《特许经营协议》，特许经营公司负责项目的运营管理、全部设施（包括A和B两部分项目资产）的维护和相关资产更新，以及站内的商业经营。特许经营公司，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收B部分的投资。

4、B部分资产移交：特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好地、无偿移交给市政府指定部门。

5、模式设计理由：采用复合PPP模式，即公私合作制+投融资建设组合的模式，主要考虑到国家层面政策导向、投资方合理投资收益及政府建设资金缺乏等几个方面因素。

A.PPP模式是国务院层面大力推行模式，本模式设计中以PPP模式为核心，提领整个项目合作框架，使得项目合法性、融资落地及后期运营规范等方面都更具有保障性。

B.若整个项目(A、B两部分投资)都采用单一PPP模式，项目的投资回收期太长（以北京地铁4号线为例，B部分46亿元投资，项目资本金内部收益率10%，回收期16年）。A、B两部分都采用单一PPP模式，投资回收期保守估计超过30年，是任何企业都无法承受的。因此投资金额较大的A部分可采用投融资建设的模式，合理缩短企业投资回收期。

C.此外，若整个项目A、B两部分都采用单一PPP模式，为使项目达到一个合理的收益水平（如10%内部收益率，15年投资回收期），政府每年需要补贴费用大大增加，巨额补贴会造成不利的社会影响。

D.就项目A部分而言，也可采用政府自建，然后将资产租赁给投资方与政府成立的特许经营公司，但政府方面资金压力较大，目前来看不太现实。因此，较为可行的方式是A部分采用投融资建设方式，投资方能够缩短投资回收期的同时，政府也减轻了项目建设资金压力。

E.项目A部分投融资建设方式也可适当变形，如采取投融资建造+土地联动的方式（BTR），即投资方可摘牌地铁沿线配套的商住用地，冲抵部分投资款。

6、模式重点说明

1）合法性文件：投资方投融资建设A部分项目政府应通过人大决议，并列入财政预算；特许经营权授权文件。

2）特许经营公司股权：在特许经营公司中，我方股权比例应低于50%，原因在于我方只是参与项目的运营，而非主导，控股方应为政府方面授权主体（轨道公司）。

3）项目融资：项目资本金部分可考虑引入信托、资管计划及保险资金等多种形式。项目贷款部分，需要提前与国开行及四大国有行等实力雄厚的银行对接，研究银团贷款落地的问题。

4）招标方式：由于目前法规层面对PPP模式没有完整的规范性文件，需要与当地政府部门充分沟通，在大的政策支持及现有招投标法框架下，先行先试，最终实现投资建设施工总承包一体化招标。

5）项目A、B两部分的分割：不同线路的客流收入情况、建设成本、票价政策等因素存在差异，投融资建造模式与单一PPP模式的比例可以在本方案基础比例上进行微调。即如果线路的经济特征较好，那么投融资建造部分的比例可以下调，反之则上调。

6)票价与客流预测：票价与客流预测是项目实施的前提条件，需要与当地发改委相关部门充分沟通票价政策，并需要第三方专业公司提供客流预测数据。

7）特许经营收入调整机制：项目投资体量大，特许经营期限长，运营效益受到多方面因素的影响，科学、灵活的调整机制是成功实施项目的关键。

A.票价调整机制：在政府核定票价与社会投资商业化运作所需要的商业化票价之间，建立科学、合理的票价调整机制。

政府核定票价：政府监管部门根据现有政策，结合客流数据确定的平均人次票价。

商业化票价：政府核定票价基础上，锚定与特许公司经营成本紧密相关的电价、工资、消费价格指数等指标，建立票价调整公式，依据该调整公式计算出来的票价为商业票价。

政府核定票价与商业票价之间的差额部分，由政府与投资方按一定比例分担，以反映项目运营成本的正常变化。票价调整机制的核心是解决特许经营公司运营成本正常增长的问题。

B.租金调整机制

A部分投资建设完成后，政府将资产租赁给特许公司并收取租金。在项目特许经营期，租金将作为分担客流风险和调节运营收益的手段：实际客流低于预测客流一定比例时，政府减免特许公司应支付的租金；当实际客流高于预测客流一定比例时，政府提高特许公司应支付的租金。

租金调整机制的核心是解决客流波动对特许经营造成较大风险的问题。

7、投资退出机制

在实际客流与预测客流严重背、政策调整、政府违约及不可抗力等情形下，投资方可合理退出，且政府需要给予投资人以公允价格补偿。

9）资源整合：一般投资人须与轨道运营经验丰富的企业建立战略伙伴关系，并形成联合体参与特许项目的投资建设，可大大增强对政府的项目谈判地位，同时也有助于提高项目投资、建设及运营管理效率。非常感谢阅读

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