公开选拔党政领导干部考试制度的现实分析与瞻前探讨

第一篇：公开选拔党政领导干部考试制度的现实分析与瞻前探讨

公开选拔党政领导干部考试制度的现实分析与瞻前探讨

作者：廖平胜

发布时间：2011-03-23

来源《考试研究》

【作者简介】

廖平胜，教授，华中师范大学考试科学研究中心主任，湖北武汉，430079。

【摘要】

作为强化国家治理效能的一项治本决策，公开选拔党政领导干部考试制度的创建与推行，实现了历史性的超越，并有其独具的时代价值。但相对国际形势、国内改革和建设新变化、新发展对领导干部考选提出的新需求而言，现行公选考试的科学化、规范化、制度化建设，仍滞后于时代发展的进程。把牢政治方向，正确处理三种关系;建立健全三项制度;完善优化组织和规则体系;加强三种理论的应用和实证研究;加速四库建设，更新技术手段等，是公选考试制度进一步健全完善的必需。

【关键词】

党政领导干部 公选考试制度 历史超越 时代价值 健全完善

公开选拔党政领导干部考试制度(以下简称公选考试制度)的创建与实施，是我国改革开放特定历史条件下革新领导干部选任制度的一大创举，既符合人类社会政治文明演进发展的规律，也顺应了国际国内民主政治建设的大势，是一项强化国家治理、推动民族振兴、促进国家繁荣的治本决策。近年来，随着我国干部选任制度的不断深化，公选考试的规范化、科学化、制度化建设有了长足的发展，其社会公信力稳步提升。但是，相对中共中央、国务院关于实施人才强国战略、整体推进干部人事制度改革、提高领导水平和执政能力的目标要求，公选考试制度仍须不断健全完善。有鉴于此，本文试就领导干部考选与国家治理效能的关系、公选考试制度的历史超越与时代价值、以及健全完善等问题，从历史、现实与未来的结合上作点探讨。

一、干部考选与国家治理

作为制定实施路线方针、政策法规的领导干部，历来是“国家政治生活的脊梁”和治国行政的中坚。正如先秦思想家墨翟曾云:“国有贤良之士众，则国家之治厚;贤良之士寡，则国家之治薄。”[1]创新领导干部选任制度，实乃提高国家治理效能之根本。正由于此，列宁在论及苏维埃政权的任务时便指出:“没有具备各种知识、技术和经验的专家来指导，便不能过渡到社会主义。”[2]“要研究人，要寻找能干的干部。”[3]毛泽东也曾明确强调:“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[4]领导人才，“国之宝也”。[5]诚然，“治本在得人”，但“得人在慎举，慎举在核真”，[6]“要得到第一流的人选，必须求助于竞争。”[7]或者说，科学严明的干部考选制度，是甄拔行政治国良才的必备前提。

中外领导干部人才选任的历史经验表明，领导人才的选任是一个多环节有机衔接的系统工程，其前一环节既是后一环节的依存条件，同时又是后一环节的制约因素:只有对领导人才素质水平的鉴别客观准确，才能对领导人选做出可靠有效的选拔;只有甄选准确可靠，才能做到任使恰当。这是领导人才选任活动内部各要素间条件与功能的藕合规律。也正由于人们对这种规律的认识和把握，才得出了“善任必先知人”，“考试居中介之津，当关捩之地” [8]的科学结论，中外历史上官吏选任的史实也莫不如此。中国古代社会的科举考试制度，之所以经世长久、影响广远，并成为中国制度文明史上惟一国际化的一种制度，就在于它深含的“公开平等、竞争择优”的人才选任宗旨，“一切以程文为去留”的人才取舍标准，克服了“宗法制”、“门阀制”的积弊，适应了封建社会建立和推行文官治国体制对国家官吏的考选需求，并在漫长实践中逐步形成了一套规律性的运行机制。而近现代东西方发达资本主义国家和发展中国家，之所以确认中国所创科举考试制度，是“人类所发展出的选择公仆的方法中最奇特、最令人赞赏的方法”，[9]并以此为借镜，建立以“公开竞争考试”为核心内容的文官考选制度，且持续发展至今，其根本原因同样在于:以科举考试制度为母本的西方近现代文官考试制度，能够消除“政党分肥制”、“官职恩赐制”。严重阻碍政治文明、物质文明建设发展的弊端，能够满足推进资产阶级民主政治、发展商品及市场经济对政府领导人才考选的需要，能使“公开平等、竞争择优”的原则成为政府官员考选防奸把关的一种机制，形成优质高效的国家公务管理队伍，由其承担起维系政府系统秩序运行的治国行政职能。

“为政之要，首在择人”，这是国家治理的普遍规律。“一个国家选用什么样的人实施行政管理，直接关系到政府系统的秩序和运转，决定着社会公共事业的兴衰与成败。” [10]尤其“在现代政府系统中，人是决定性的因素”，[11]政府管理能否“产出效率、速度和财富”，全靠素质精良的领导者、管理者去实现。对此，著名行政学家梅耶士在其所著《联邦文官制度》一书中曾透彻分析道:“不论政府组织如何健全、财力如何充足、工作方法如何精当，但如果不能获得优秀人才到政府中任职，仍不能对公务作有效的实际推行。”“选贤与能的基本前提之一，又在于推行科学完备的考试录用制度”，[12]真正把“公开平等、竞争择优”的原则，以及“能力本位观”追求治事效率的核心理念引入国家公务管理人才的选任。这便赋予源于竞争、强化竞争、导引并规范竞争的领导干部考选以特殊使命。它必须为参与领导干部职位竞选的应试者导以正确方向，创造公开平等的竞争环境，设置科学的竞争内容和评鉴标准，使领导干部考选能如实体现所处时代的主体价值观和社会发展的需求，并与执政党和政府对领导人才的考选意志及国家治理的效能目标相一致。

二、历史超越与时代价值

公选考试制度，既是公开选任领导干部制度的有机组成部分，也是一项相对独立、自成体系的领导人才测评制度。它的创建与推行，虽与考试文化传统及作为其核心内容的考试本质不无历史联系，但起决定性作用的还是我国现实社会的主体价值观和经济、政治结构。因此，公选考试制度较之历史上的选官考试制度，不仅实现了观念、性质、目的、内容、标准等方面的历史性超越，而且有其特定的历史使命和全新的时代价值。

相对中外历史上同类考试制度，公选考试制度在下述方面具有历史性的超越:首先，公选考试从根本上否定了历史上选官考试狭隘的阶级目的，树立了旨在振兴中华民族的崇高设考目标，将创新领导干部选任机制，促使优秀领导人才脱颖而出，造就高素质的领导人才队伍，巩固和发展中国特色的社会主义事业，作为公选考试制度创建推行的根本目的。其次，公选考试是领导干部公选制度的关键环节，其设计与实施，充分体现“任人惟贤”、“德才兼备”、“注重实践”、“公开平等、竞争择优” [13]的领导干部选任原则。既全面检测人才德、学、才、识、体的实际水平，及其与拟任职位的适配程度，还要考查工作实绩和发展潜能，坚持以综合素质水平的优劣定取舍。其领导人才的选拔标准科学全面，从而克服了传统选官考试标准“一切以程文为去留”的历史局限。其三，在测评内容方面，公选考试紧扣社会发展对领导人才履职身心素质条件的需求，严格遵循“因需设考”、“考用一致”的内容设置原则，坚持共性与个性结合，测评内容整体上基本涵盖了不同行业系统对三级领导干部履职的知识、能力、素质要求，根除了科举考试测评内容限于儒家经典，考生只能代圣立言，不能自由发挥创新，单凭死记硬背争优取胜的积弊。其四，公选考试集中体现了“立党为公”、“执政为民”、“崇尚科学”、“民主开放”、“开拓创新”和“能力本位”的时代主体价值观，以及“学而优”、“能而优”、“干而优”则进的全新人才甄选取向。这不仅有别于古代官吏考选“崇德尚礼”、“忠君尊权”、“知识本位”、“学而优则仕”的传统人才价值观，而且给整个社会人才观的更新以正确导向。其五，在领导人才评价甄选的实践模式方面，公选考试改变了历史上文官考选恪守凭一次笔试成绩定取舍的陈腐实践模式，采取公共科目、专业科目笔试与职位面试有机结合，实行多方位多层次的综合测评，使领导人才的选拔更为客观公正，并有利于领导人选确定的可靠性和公信力的提高。

公选考试制度根源于中国改革开放时期的社会经济、政治结构，它与社会主义初级阶段中国特色市场经济和民主政治建设具有本质的共同，是发展中国特色社会主义事业、创新领导干部选任机制、提高国家治理效能的客观需求。较之中外历史上同类考试制度，它的创建与推行有其独具的时代价值，尤为显明的是下述几个方面:

第一，促进政治民主，增强党和政府的凝聚力。

平等竞争、公开选拔只是公选考试的原则和措施，扩大政治民主，敦促进取，强化使命感和责任感，维护政治秩序稳定，促进政治文化的统一，才是公选考试的基本价值目标。它可通过测评内容、标准、规程和测评结果的社会价值等，及时反映党的路线方针、国家的政策规章、居于社会意识形态支配地位的先进思想、代表社会发展先进文化的主体价值观、符合时代进步水平的领导能力素质要求，以及日益变化发展的国情和国际形势，从而达到增强党和政府的凝聚力，强化广大考生、整个领导干部队伍乃至全体国民的使命感和责任感的目的。同时，还可导引后继领导人才和现实领导干部的进取方向，让他们主动追求党和国家所倡导的物质与精神文明建设目标，促使其个人取向能与社会发展的需求保持一致，形成和谐统一的政治秩序和民主开放的政治文化氛围。

第二，创新领导干部选任机制。“行政的良窳，全看用人的当否;而用人的标准，则舍公平的考试制度以外，再没有更好的方法”。[14]列宁在论及干部选拔时曾指出:要“把具有真正现代水平的人才，即不亚于西欧优秀模范的人才集中到工农检察院里来”，就必须“经过极严格的考试来挑选工农检察院的工作人员”，“必须通过国家机关基本理论、行政管理和公文处理等等基本知识的考试”。[15]历史的经验证明，科学严明的考试制度，是提高领导干部选任可靠性、有效性的重要机制。在计划经济体制时期，“委任制”和“荐举委任制”是我国干部选任的两种基本制度。“随着社会主义经济和民主政治的发展，委任制及荐举委任制越来越表现出无法适应社会主义现代化建设对领导人才迫切需求的严重弊端:一是缺乏领导人才资源的合理配置机制;二是缺乏领导人才的良性竞争机制;三是缺乏领导人才的科学鉴别机制;四是缺乏领导人才选拔任用的有效监督机制。” [16]近20年来，全国各地在试验和推行公开选拔领导干部制度的实践中，将公开考试、平等竞争、择优录用逐步引入领导干部的选任。其实际成效表明，这种领导干部选任机制的创新，已愈来愈显示出鲜明的时代价值:一方面，它有利于克服领导人才选任缺乏良性竞争机制和科学鉴别机制的弊端，切实扭转原有领导干部选任制度与市场经济发展、民主政治建设不相适应的局面;另一方面，把“公开考试”、“竞争择优”作为领导干部选任的机制，有利于“建立健全科学的干部选拔任用机制和监督管理机制，推进干部工作的科学化、民主化、制度化” [17]建设，加速“论资排辈”、“求全责备”、“平衡照顾”等陈旧干部选任观念的更新，有效防止“拉关系、走后门”、“买官、跑官、要官”等干部选任上的不正之风。同时，领导干部选任实行公开考试、全面考评、竞争择优，可形成正确的领导干部选任导向，为优秀领导人才脱颖而出创造适宜的环境，“激发广大干部刻苦学习、奋发向上的进取精神，增强干部励精图治、不进则退的危机意识，形成自觉学习强素质、自加压力创实绩、自我约束树形象、自我价值勇实现的良好风气”，[18]为干部队伍注入生机与活力。

第三，拓宽识才视野和选才渠道，促进群贤毕至局面的形成。以统一考试的方式面向社会各行业系统公开甄选领导干部，既是推进社会主义民主政治建设的迫切需要，也是增大干部选任透明度，“防止权利异化，根治腐败”的重要措施之一。公选考试因报考条件、测评规程、拟选拔职位等一律公开，凡符合报考条件、有志参与平等竞争者，都有自由应考和平等竞争的机会，所以可拓宽识才视野和选才渠道，广纳社会英才，在扩大参考者数量的同时，提高选拔真才的几率。再者，由于公选考试内容的设计坚持以工作分析为基础，强调“考用一致”，内容针对性强、重点突出，而且测评方法多种并行，属组合性的综合素质测评，能对应试者的身心素质水平进行多维度、多要素的甄别，有利于领导人才选拔的客观公正，进而可吸引大批立志从事领导工作的人才应考竞聘。

第四，优化干部队伍的结构与素质，促进国家治理效能的提高。严把“入口关”，力求所选之才是适用之才，是公选考试的工作目标，也是公选考试的主要价值所在。公选考试不仅打破了“资历”、“身份”、“地域”等界限，而且改变了“一考定取舍”的传统人才甄选模式，采取分科设考、分级测评、逐级淘汰的方式，对应试者进行检测和评价，不同职类、职级、职位领导干部的测评，分别有较为客观明确的素质水平鉴别标准，从设计、施测到成绩评定，均有严明的规程和技术控制。因此，可较好防止各种与测评无关因素的干扰，应试者只能凭自身的综合素质水平在激烈的竞争中力求取胜。况且，即使经笔试、面试选出的优胜者，也还要通过全面考察后，再由组织从中选取最佳人选予以任用。所以，在领导干部选任过程中，由公开考试充当领导人才遴选把关的“第一把筛子”，对于优化干部队伍的结构和素质，增强领导干部的能职适配性，提高治理效能，实系不可或缺。

三、与时俱进与健全完善

进入实施人才强国战略时期后，随着《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》、《深化干部人事制度改革纲要》、《党政领导干部选拔任用条例》、《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》等重要文件的颁布实施，公选考试制度走向全面推行阶段，同时也是对公选考试各项规程、内容、标准、原则、方法、技术手段、组织管理等进行全面验证，并在实践中不断探索、改革和创新的时期。从近年来各地有关公选考试制度实施现状的调研情况看，公选考试制度的全面推行，符合“推进社会主义民主政治”、坚持科学发展观的方向，有利于促进党的执政能力的提高，有利于中国特色社会主义事业的巩固和发展，尤其对创新领导干部选任机制和建设高素质的领导干部队伍，起到了极其重要的推动作用。正由于此，平等竞争、公开选拔的氛围已在各地逐步形成，“赛马比相马好”，“卷子比条子硬”，“考官要比跑官好”，“阳光作业要比暗箱操作好”，“公开统一考试要比由少数人在少数人中选人好”，已逐步得到社会各界的认同。对于“建立科学规范的党政领导干部选拔任用制度，形成富有生机与活力、有利于优秀人才脱颖而出的选人用人机制” [19]的必要性与可行性，已为前期公选考试制度的实践成效所证实。但相对“国际形势的新变化，国内改革和建设的新发展，党的十六大提出的新任务和新要求”，[20]以及这些新变化、新发展、新任务、新要求对领导干部考选所提出的新标准，现行公选考试的科学化、规范化、制度化建设，仍滞后于时代发展的实际需要，各地还程度不同地存在着经验导航、程序欠规范、专业人才奇缺、业务管理机构不健全、技术支撑力弱等问题，从理论体系、规则体系到组织体系和方法技术体系，都还有待不断充实创新、健全完善。

就上述意义讲，进一步健全完善现行公选考试制度，当是实施人才强国战略和全面建设小康社会大业的迫切需要，但这一目标的实现又是一个规律性的渐进发展过程。它须有各级党委的高度重视，国家政策法规的支持，完备的组织管理体系，高素质的专业考试队伍，科学的考试理论、方法和现代考试技术手段，以及适宜的社会运行环境，急躁冒进将欲速不达。根据我国社会发展的现实需求及公选考试制度的实践现状，近期可从下列方面去努力加快公选考试科学化、规范化和制度化的建设进程。

(一)把牢政治方向，正确处理三种关系

公开选拔党政领导干部作为一项重大而紧迫的政治任务，首要的是价值取向的正确。其健全完善，必须始终把住发展社会主义民主政治，坚持“德才兼备”、“能力素质为本”，为造就高素质干部队伍和发展中国特色社会主义事业服务的政治方向。在公选考试的设计与实施中，真正以科学发展观为指导，以不同选拔职位对领导干部身心素质的个性与共性要求为事实依据，科学制定各级各类领导干部考选的标准体系，构建测评的内容体系和能力要素体系，并正确处理好继承与创新、现职适配与未来发展、检前与导后三种关系。

(二)建立健全三项制度

中外考试实践的客观效果表明，建立一支稳定的、高素质的专业化考试队伍，是考试成败的决定性因素。现阶段，随着公选考试制度在全国范围的普遍推行，一支专兼结合的公选考试队伍逐渐形成规模，但整体上还远不能适应公选考试实践发展的需要。时下多数省市的公选考试业务运作，大都由从组织人事和相关业务部门临时抽调的人员承担。其中命题人员主要是聘请学科专家和行业专家，他们虽学有专攻、业有专长，但对不同行业系统、不同职级领导职位对履职的实际身心素质需求，以及公选考试命题的理论与技术的了解欠全面具体，所命制试题的针对性不强，试题规范与难易标准的掌控稳定性较差，不易达到预期的检前导后功能。面试考官绝大多数未接受专业培训，对面试规程及问、听、察、评方面的方法、技术生疏，成绩判定随意性较大。至于考试质量的分析评价人员更是匮缺，目前多数省市的公选考试尚无考后质量分析环节，并愈来愈影响到公选考试自身的改进，乃至公选考试结果使用的公正。

为扭转公选考试队伍建设与公选考试实践发展不相适应的局面，有必要建立健全三项制度，并作为充实完善公选考试制度体系的基本任务之一。首先，建立命题人员、面试考官、考务人员和考试质量统计分析人员的业务培训制度。由中组部领导干部考试与测评中心和省市公选考试主管部门统一规划管理，对上述四类人员实行分级、分批定期培训，有计划、有步骤地提高公选考试队伍的理论素养及业务技能。其次，建立公选考试专业人员(命题人员、面试考官、考务人员、统计分析人员)技术资格认定制度。对从事这四方面公选考试业务管理与技术工作的人员，通过专业培训后的资格考试予以认定，符合任职标准者，由中组部和省市组织部公选考试主管部门核发技术资格证书，逐步过渡到持证上岗，以保证公选考试业务工作者的基本专业素质和业务技能。第三，建立公选考试专业技术人员业务能力定期考核制度。在考试科学理论日益更新，高新技术成果在公选考试流程中的应用年有上增的当今时代，公选考试专业技术人员的业务水平必须与时俱进，切不可一证在手终生合格、永久适岗。因此，上述人员的技术资格证书应实行限期制，每三年进行一次业务能力的资格认定考试，合格者重新颁发技术资格证书，不合格者调离业务技术岗位，由此形成敦促公选考试业务工作者勤奋进取、不断更新自我知识能力结构的一种机制。

(三)完善优化组织体系和规则体系

组织性、规则性是公选考试运行的基本特性;健全的组织体系和严明的规则体系，是公选考试正常发挥社会功能的保障机制。公选考试的实施必须有法可依、有章可循。为此，自20世纪90年代以来，中共中央和中组部相继颁发了一系列有关领导干部公开选任的文件，省市党委及组织部门也针对各地公选考试运行的实际需要，相应制定了不少地方性的公选考试规程。这对公选考试制度的建立与推行，起到了至关重要的指导和规范作用。问题是现有公选考试的规则尚未形成体系，实际运作中职能不清、关系不明、管制无章的现象还客观存在。随着公选考试实践的发展和范围的日渐拓宽，公选考试的法规建设更显紧要。无论是公选考试实体法、程序法的建立健全，还是各种具体运作规程的完善，都应纳入议事日程，必须构建一套管得住、行得通的公选考试规则体系，并借以明确公选考试的职能、地位及作用，规范公选考试的运行。

同时，为贯彻执行“党管干部”、“党管人才”的原则，公选考试工作直接由各级党委组织部门管理完全必要。但公选考试又是一项政策性、专业性、技术性极强的工作，兼有行政和业务双重性质，若仅靠临时班子或单纯的业务管理机构，实难全面履行其职能。我国现有的各级公选考试机构，除极少数具有行政、业务双重管理职能外，大都属于业务运作机构，而且相当一部分机构尚属临时建制。公选制度是对领导干部选任制度的重大改革，它对“保证党的基本路线的贯彻执行，保证党的事业的兴旺发达和国家的长治久安，具有十分重大的意义”。[21]公选考试是公选制度的重要组成部分，是公选法定程序中的关键环节，它的实施必须有坚强的组织保证。根据我国领导干部的现行管理体制，为确保公选考试功用的有效发挥，宜在各级组织部门建立直属于同级组织部的常设性公选考试机构，从中央到地方形成垂直领导的公选考试组织体系，由其在同级组织部的领导下履行公选考试的行政和业务职能。

(四)加强三种理论的应用和实证研究

科学的考试理论是公选考试成功实践的先导，也是实现公选考试科学化的首要条件。认识和理论根源于实践，又丰富发展于实践，我国公选考试实践的不断发展，也必然要求相关理论研究的深化和创新。鉴于我国公选考试实践面临的难题，以及公选考试理论研究相对滞后的现实，当前应切实加强以下三种理论的应用和实证研究:一是不同行业系统各级领导职务分析理论的应用和实证研究，这是有效确定公选考试标准体系、内容和能力结构科学依据的关键，直接关系公选考试命题质量及题库的效用。二是三类科目(公共科目、专业科目、面试)、三级考试(司局、处局、科局)试卷结构理论的应用和实证研究。其重点应放在能力、内容、题型三种结构的深入探讨和实验取证上，以实现公选考试科学化建设核心环节的突破，并形成有科学和事实依据支撑的、相对稳定的三类三级考试的试卷结构体系。三是公选考试质量评价理论的应用和实证研究。此类研究目前远不能满足公选考试实践发展的需要，而且尚未引起公选考试研究界的足够重视。事实上，质量评价是公选考试内外关系的结合部，关乎考试输出与反馈信息的可靠性，以及公选考试内外部人员利用考试信息的有效性。深入开展这方面的研究，不单是对公选考试自身的健全完善、改革创新十分必要，而且是不断增强公选考试公信力，建立公选考试质量监控体系的必备条件。

(五)加速四库建设，更新技术手段

公选考试的技术要求很高，必须有通畅的传输系统、丰富的信息资源、试题资源和科学先进的技术支撑体系。为适应我国公选考试实践的持续发展，应采取联合协作方式有效整合社会相关资源，加快四库建设的进程，大力开展公选考试“技术理论”和“技术实践”的创新，不断加厚公选考试制度运行的物质基础。

所谓“四库”建设，亦即关系公选考试质量提升和生命力强化的四项技术工程:其一，建案例库，即通过多种渠道广泛征集有关各类各级领导工作的案例，再经过细致筛选、分类整理、归档入库，以此充实公选考试命题的原始素材，增强试题的针对性和实用性。其二，建立充实笔、面试试题题库。在全国范围内建立若干个公选考试命题专家组，按照统一制定的命题规划和命题实施细则分别命制题库备用初题，再由中组部领导干部考试与测评中心组建核心专家审题组，负责专家组所命题库备用初题的审改和分类建档，然后编码入库，作为公选考试的备用试题。其三，建立测评技术工具库。其内容包括测评技术工具、施测监控技术工具和考试质量统计评价工具。在建设途径上，可实行自行研制、委托开发和选择性引进三途并举。其建设规模及目标，则应根据全国公选考试发展进程的实际需求确定，力求因用而建。其四，建立公选考试人才信息库。库结构应包括公选考试理论与技术专家库、试题编审专家库、面试考官库和典型领导干部职位公选录用人员实绩信息库。此库实行动态管理，以适应公选考试稳步推进、创新发展的客观需求为原则。

参考文献:

[1]《墨子·尚贤》。

[2]《列宁选集》第3卷，人民出版社1972年版，第501页。

[3]《列宁全集》第35卷，人民出版社1959年版，第542页。

[4]《毛泽东选集》(合订本)，人民出版社1969年版，第492页。

[5]《明史·选举志》。

[6]《晋书·苻坚载记》。

[7][英]诺斯科特·屈维廉:《关于建立英国常任文官制度的报告》,1835年。

[8][14]沈兼士:《中国考试制度史》，台湾地区商务印书馆1980年版，第1页。

[9]威尔·杜兰：《世界文明史》第1卷，台湾地区幼狮文化出版社1978年第5版，第196页。

[10][12]苏廷林等:《社会主义市场经济与公务员制度》，中国物资出版社1993年版，102页。

[11]黄达强等:《各国公务员制度比较研究》，中国人民大学出版社1990年版，第7页。

[13][17][19][21]中共中央组织部:《党政领导干部选拔任用工作条例》，党建读物出版社2002年版，第6页，第2页，第5页，第2页。

[15]吴翰飞:《中国公开选拔党政领导干部制度研究》，中国社会科学出版社2002年版，第97页。

[16][18]广东省公开选拔领导干部工作办公室等:《与时俱进

创新干部选拔制度》,广东人民出版社2002年版，第49页，第9页。

[20]《全国公开选拔党政领导干部考试大纲》修订工作专家座谈会材料之二，第3页。

第二篇：党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试笔试科目分析

党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试

笔试科目分析

党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试笔试部分分为公共科目笔试和专业科目笔试两部分，具体来说：

（一）公共科目笔试

1.考试范围

公共科目笔试范围包括政治、经济、法律、管理、科学技术及历史、国情国力、公文写作与处理，主要测试应试者胜任党政领导工作必须具备的基本素质，特别是运用有关基本理论、基本知识和基本方法分析解决领导工作中实际问题的能力。

2.笔试方法与试卷结构

（1）测试方式为闭卷。

（2）试卷满分为100分或150分。

（3）测试时限为150分钟或180分钟。

（4）试题难度根据选拔职位对知识和能力素质的要求确定。试卷中不同难度的试题比例为：较难试题约占20％，中等难度试题约占60％，较容易试题约占20%。

（5）试题类型分为客观性试题和主观性试题。客观性试题包括判断题、选择题(单项选择题、多项选择题)等；主观性试题包括辨析题、论述题、案例分析题、写作题、申论题等。党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试一般以主观性试题为主，选拔职位的职级越高，主观性试题的比例应越大。

3.测评的要素

(1)理论素养。对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观以及领导工作中需要的其他基本理论的掌握程度和灵活运用的能力。

(2)公共知识素养。对履行领导工作职责应具备的公共科目基本知识的掌握程度和具体应用的能力。

(3)政策法规水平。对党和国家的方针政策、有关法律法规的理解掌握程度和结合实际贯彻执行的能力。

(4)分析解决问题能力。对领导工作中的实际问题进行全面系统分析，抓住问题实质，有针对性地提出切实可行的解决办法的能力。

(5)文字表达能力。以规范、准确、简练、清晰、严密的文字表达思想观点的能力。测评要素比例根据选拔职位对知识和能力素质的要求确定。

（二）专业科目笔试

1.笔试范围

专业科目笔试范围包括选拔职位需要的专业基础知识、专业管理知识和专业政策法规知识，主要测试应试者胜任选拔职位工作必须具备的专业素质，特别是运用专业知识分析解决领导工作中实际问题的能力。

2.笔试方式与试卷结构

(1)测试方式为闭卷。

(2)试卷满分为100分或150分。

(3)测试时限为150分钟或180分钟。

(4)试题难度根据选拔职位对专业知识和能力素质的要求确定。试卷中不同难度的试题比例为：较难试题约占20％，中等难度试题约占60%，较容易试题约占20%。

(5)试题类型分为客观性试题和主观性试题。客观性试题包括判断题、选择题(单项选择题、多项选择题)等；主观性试题包括辨析题、论述题、案例分析题等。党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试一般以主观性试题为主，选拔职位的职级越高，主观性试题的比例应越大。

3.测评的要素

（1）专业知识素养。对选拔职位所需要的专业基础知识的掌握程度和灵活运用的能力。

（2）专业政策法规水平。对党和国家有关专业政策和法律法规的理解掌握程度和结合实际贯彻执行的能力。

（3）专业管理能力。根据选拔职位要求，运用专业管理知识解决领导工作中实际问题的能力。

（4）选拔职位需要的其他相关能力。该项具体测评要素根据不同职位的要求，经职位分析确定。测评要素比例根据选拔职位对专业知识和能力素质的要求确定。

4.专业科目的类别

全国公开选拔党政领导干部专业知识的考试目前主要按行业分类，共12个大类。每个大类又细分为多个小类。具体有：

（1）党务类：纪检、组织、宣传、统战等。

（2）经济管理类：宏观经济、内外贸易、统计、物价、工商等。

（3）财政管理类：财政、金融、税务、审计、保险、证监等。

（4）科技管理类：科技、环保、技术监督等。

（5）文化教育类：教育、文化、文物、体育、广播电视、新闻等。

（6）农、林、水管理类：农业、林业、水利、畜牧、气象等。

（7）卫生健康类：卫生、计划生育、医药、防疫等。

（8）司法类：司法、公安、检察、法院、监察等。

（9）劳动人事类：人事、劳动、社会保障等。

（10）外交外事类：外交、侨务、对台事务等。

（11）群体工作类：共、青、妇等。

（12）行政类：民政、宗教等。关于专业经验、专业技术、专业技能，则按岗位要求设定。由中央组织部颁发的《党政领导干部公开选拨和竞争上岗考试大纲》是公选考试的命题依据和内容标准，各位考生在复习准备的时候，一定要以“考纲”为纲，领会“考纲”精神，按照考纲要求来把握内容，做到心中有数，方向明确。中人教育联合人民出版社出版的《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试专用教材》及该系列其他丛书完全按照考试大纲编写，具有极强的参考价值。

第三篇：公开选拔党政领导干部与竞争上岗考试试题及答案

公开选拔党政领导干部与竞争上岗考试试题及答案

一、单项选择题（共30题，每题1分，共30分）

1、否定之否定规律提示了事物发展的（）。

A、源泉和动力 B、方向和道路C、形式和状态D、结构和层次

2、整体和部分的关系是（）

A、整体可以代替部分B、部分支配、决定整体C、整体决定部分，部分影响整体

D、整体是部分的总和

3、我国人民代表大会制度组织和活动的基本原则是（）。

A、人民当家作主的原则B、民主集中制原则C、在宪法和法律范围内活动的原则

D、公平、公正、公开的原则

4、民事法律关系的内容是反映（）。

A、民事权利B、民事义务C、民事权利和民事义务D、民事权利和民事义务共同指向的对象

5、唯物辩证法的实质和核心是（）。

A、联系和发展的观点B、量变质变规律C、否定之否定规则D、对立统一规律

6、用于对某一项行政工作作比较具体规定的规范性文件，称作（）。

A、条例B、规定C、办法D、决定

7、条块结合，以条为主的形式，是我国现行编制管理工作所采取的一种形式，这种形式适用于（）。

A、包括公安、安全、司法等政府机构在内的政法工作部门B、上级业务主管部门垂直领导的工作部门C、地方党政群机关的大部分工作部门D、地方各级人民政府机构的大部分工作部门

8、关于坚持党的基本路线一百年不动摇，错误的说法是（）。

A、表明我党的坚持这一路线的坚定性和长期性B、是建设有中国特色社会主义事业的客观要求C、只是一种口号，并不一定实行D、克服了在党的基本路线问题上的各种模糊认识和“左”和右的阻力

9、法律汇编是（）。

A、将某一部分的法律规范进行加工整理B、对原有规范性文件加以适当变动C、在不改变内容的前提下，按照规范性文件涉及的问题的性质或按发布的时间先后顺序汇编成册D一种立法活动

10、某法律、法规授权的组织在行使法律授予的权力时，侵犯了某公民的合法权益，并造成了损害，则下列哪一机关为赔偿义务机关？（）

A、该法律、法规授权的组织B、该法律、法规授权的组织的主管机关C、该法律、法规授权的组织所在地的政府D、要看该组织行使的权力属于哪一个行政机关而定

11、撰写一篇简报，一般情况下符合下列哪点要求？（）

A、要有一定的理论深度B、一般用分条列项形式表述C、要求简明精炼，突出重点，字数一般控制在千字左右D、要求首先讲形势，说明意义

12、用于对下级机关布置工作、阐明工作活动的指导原则的领导、指导性文件，称为（）。

A、命令B、指示C、批复D、通知

13、我国承担高、中级国家公务员培训任务的新型机构是（）。

A、北京行政学院B、中国高级公务员培训中心C、中央党校D、国家行政学院

14、解决台湾问题的前提是（）。

A、坚持一个中国的原则B、一国两制C、和平统一D、台湾事实上的主权地位

15、我国新时期爱国统一战线从根本上说是（）。

A、爱国主义性质B、政治联盟性质的C、社会主义性质的D、人民民主性质的16、法律文件最多的部门法是（）。

A、行政法B、宪法C、民法D、国际法

17、围绕组织目标，制定实施方案，在政府管理运行中所处的阶段为（）。

A、计划职能B、组织职能C、领导职能D、控制职能

18、我国法律对人的效力采用的原则是（）。

A属地主义原则B、只采用属人主义原则C、属地主义与属人主义相结合的原则D、普遍管辖原则

19、当今时代的主题是（）。

A、战争与革命B、反对殖民主义C、和平与发展D、科学技术革命

20、我国经济发展的关键环节是（）。

A、农业B、教育和科学C、工业D、商业

21、民主首先指的是（）。

A、政体B、国体C、平等D、国家制度

22、人民群众之所以是历史的创造者，其根本的原因在于（）。

A、人民群众是人口的大多数B、人民群众是社会生产力的体现者C、人民群众具有先进思想D、人民群众通晓发展规律

23、任免和聘用干部的公文文种为（）。

A、命令B、指示C、通知D、通报

24、“历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”这句话表明（）。

A、人是研究社会历史的出发点B、人们自己创造自己的历史C、历史发展的方向是由人自己决定的D、人的自我保存和发展是历史的原动力

25、改编、翻译、注释、整理已有的作品而产生的作品，其著作权属于（）。

A、创作新作品的著作权人B、原作品著作权人C、继受著作权人D、合作著作权人

26、制发公文的目的和要求一般取决于（）。

A、机关党政一把手B、行为对象及行文内容C、执笔者本人D、行文机关及行文内容

27、行政主体与行政机关之间的关系是（）。

A、两者的范围是相同的B、行政主体的范围比行政机关小C、行政主体比行政机关权力大D、行政主体的范围比行政机关大

28、公文的主体部分是（）。

A、标题B、正文C、作者D、印章或签署

29、国际政治新秩序的基础是（）。

A、实事求是原则B、伸张正义原则C、和平共处五项原则D、实力原则

30、培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义新人，是我国社会主义精神文明建设的（）。

A、内容B、目标C、指导方针D、基本方针

单项选择答案

1、B

2、C3、B4、C5、D6、C7、B8、C9、C10、A11、C12、B13、D14、A15、C16、A17、A18、C19、C20、B21、D22、B23、C24、B25、A26、B27、D28、B29、C30、B

二、多项选择题（下列各题所给选项中有两个或两个以上符合题意的正确答案，不答、少答或多答均不得分。每题1分共20分。）

1、认识运动所以要经过实践——认识——再实践——再认识的多次反复是因为（）。

A、事物矛盾的暴露有个过程B、事物本身的复杂性C、认识本身的复杂性D、人类认识能力的有限性

2、“没有革命的理论，就不会有革命的运动”的观点（）。

A、颠倒了理论和实践的关系B、把理论当成实践的来源的动力C、提示了理论对实践的指导作用D、肯定了理论对实践的反作用

3、改革具有深刻性和广泛性，这句话的涵义是（）。

A、它不是对原有经济体制的细枝末节的修补，而是一种根本性变革B、它涉及到经济体制、政治体制和其他方面的体制的改革C、它会促进生产力的发展，引起社会经济生活、政治生活、文化生活以及工作方式和思想观念的一系列深刻变化D、它从根本上取消社会主义

4、法律关系构成的要素为（）。

A、主体B、客体C、法律规范D、权利和义务

5、有权提起审判监督程序的主体包括（）。

A、上级人民法院B、上级人民检察院C、最高人民检察院D、各级人民法院院长

6、国家公务员必须严格遵守的政治纪律有（）。

A、不得散布有损政府声誉的言论B、不得经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动C、不得组织或参加非法组织D、不得组织或参加反对政府的集会、游行、示威等活动

7、清退保密文件时，不正确的做法是（）。

A、摘录文件内容B、复制原文C、按原文标注密级处理D、按平件清退

8、马克思主义认识论认为，认识的辩证过程是（）。

A、从相对真理向绝对真理的发展B、从间接经验向直接经验的转化C、实践——认识——再实践的无限循环D、认识——实践——再实践的无限循环

9、人的全面发展与社会发展的关系是（）。

A、人的全面发展是社会发展的必要条件B、人的全面发展是社会发展的重要内容C、社会发展促进人向着全面性方向发展D、社会发展丰富着人的全面发展的内容

10、我国现阶段存在按劳分配、经营收入、资产收益等多种分配方式，其经济依据是（）。

A、存在商品货币关系，实行社会主义市场经济B、存在以公有制为主体的多种所有制经济C、公有制内部实行多种经营方式D、土地、资产等是创造国民收入的源泉

11、在我国，宏观经济调控的基本原则有（）。

A、由直接管理为主转向间接管理为主B、计划指导原则C、集中和重点性原则D、以经济手段为主的综合配套调控原则

12、关于刑罚与犯罪的关系，正确的说法是（）。

A、犯罪是适用刑罚的必要条件B、没有犯罪也就无所谓刑罚C、刑罚是由于犯罪而产生的法律后果D、刑罚并不是犯罪的必然后果

13、有关公务员的说法，正确的是（）。

A、公务员的公务活动应以行政机关的名义进行B、公务员只要是以其机关的名义进行活动，都视其为公务行为，应由其所在机关承担责任C、公务员只要是不以执行公务为目的，无论以何种名义而为的行为都是个人行为D、行政机关对其公务员在执行公务上的行为承担责任

14、全国人民代表大会常务委员会成员中可以连续任职超过两届的是（）。

A、委员长B、秘书长C、副委员长D、委员

15、公文文种取决于（）。

A、行文目的B、发文者的职权范围C、行文关系D、行文日期

16、行文主体一般具备的资格条件是（）。

A、一定的人事处置权B、独立的财务管理权C、必须是行政机关D、具有独立法律行为能力

17、列宁说：“民主共和国是资本主义所以采取的最好的政治外壳”。这句话说明民主共和国的作用是（）。

A、同资本主义的经济基础相适应的B、便于掩盖资产阶级专政的实质C、有利于从根本上解决资本主义社会的基本矛盾D、有利于调节资产阶级内部的矛盾

18、社会广义思想道德建设包括（）。

A、大力弘扬爱国广义、集体主义、社会主义和艰苦创业精神B、开展以为人民服务为核心、集体主义为原则的社会广义的道德教育C、在全社会形成共同理想和精神支柱D、加强党风廉政建设

19、目前我国政府机构的格名主要有（）。

A、政府B、委员会C、厅D、局

20、下列关于死缓的说法错误的是（）。

A、死缓是主刑的一种B、死缓不适用累犯C、死缓的考验期限从判决确定之日起计算D、死缓不是一种单独的刑种

多项选择题答案

1、ABCD2、CD3、ABC4、ABD5、ABC6、ABCD7、ABD8、AC9、ABCD10、ABC11、ABCD12、ABCD13、ABD14、BD15、ABC16、ABD17、ABD18、ABC19、ABCD20、ABC

三、判断题（每题1分，共20分）

1、唯物辩证法的根本规律是质变量变规律。（）

2、假象是从反面歪曲表现本质的现象。（）

3、建立社会保障制度是建立社会主义市场经济的要求。（）

4、货币政策就是通过控制货币的需求量，使货币的需求量和供应量相适应，从而实现社会总需求和总供给的平衡。（）

5、批复是答复下级请示的文件，是下级在没有指示的情况下用来指导工作的。（）

6、联合行文时，必须做好会签工作，使各机关或部门领导人均履行签发手续。（）

7、按照宪法规定，我国国家主席是与全国人大并列的机构，可以独立行使职权。（）

8、《民法通则》在债权一节规定的担保方式有保证、定金、违约金、抵押和留置。（）

9、政府机构派出组织并不一定都是派出机构。（）

10、像指示一样，所有机关及其首长均有权发布命令。（）

11、马克思主义哲学是实践的唯物主义。（）

12、错误的理论不能指导实践。（）

13、真理的特性是它的客观性。（）

14、检验真理需要实践，还需要逻辑证明，因此，实践不是检查真理的唯一标准。（）

15、在经济落后的国家建设社会主义，必须强调政治对经济的反作用。（）

16、社会主义承认社会价值，否认个人价值。（）

17、和平与发展是当今世界的两大主题。（）

18、附加刑可以独立适用。（）

19、行政诉讼中只能采用合议制审判方式。（）

20、凡是能提起行政诉讼的行政行为都能申请行政复议，凡是能申请行政复议的行政行为也都能提起行政诉讼。（）

判断题答案

1、×

2、∨

3、∨

4、×

5、×

6、∨

7、×

8、×

9、∨

10、∨

11、×

12、∨

13、∨

14、×

15、×

16、×

17、∨

18、∨

19、×20、×

四、简答题（每题5分，共10分）

1、如何进行人力资源开发？

答：合理开发利用丰富的人力资源，加强人才建设，培养一支素质的社会主义建设队伍，是实现社会主义现代化的关键。科学的人事行政就是开发利用人力资源的重要保证。它通过录用、选拔、考核、作用等制度的实施，创造条件促使优秀人才脱颖而出，保证他们进入国家行政机关；人事行政中的升降、轮换等制度，不断调整人及事的结合关系，尽可能使多数人与其所做的事处于最适应的状态；人才的教育与培训制度更是对人才的关心和爱护

2、十六在报告确立的本世纪头二十年经济建设和改革的主要任务是什么？ 答：党的十六大报告确立的本世纪头二十年经济建设和改革的主要任务是，完善社会主义市场经济体制，推动经济结构战略性调整，基本实现工业化，大力推进信息化，加快建设现代化，保持国民经济持续快速健康发展，不断提高人民生活水平。前十年要全面完成“十五”计划和二O一O年的奋斗目标，使经济总量、综合国力和人民生活水平再上一个大台阶，为后十的的更大发展打好基础。

五、论述题（本题20分）

为什么要坚持党的社会主义初级阶段基本路线一百年不动摇？

答：从党的十一届三中全会以来，我们解放思想、实事求是、拨乱反正、勇于实践、努力探索，逐步形成了党在社会主义初级阶段的基本路线，这就是：领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。坚持基本路线一百年不动摇的原因主要有：

1、这条基本路线是马克思主义同中国社会主义初级阶段的实际相结合的产物，即立足国内，又面向世界，放眼未来，包含极为丰富的内容。

2、我国尚处于社会主义初级阶段的实际情况：生产力落后，经济发展不平衡；民主极待健全；经济文化条件的落后。所以，在我国生产力落后，商品经济不发达条件下建设社会主义必须要经历一个上百年的较长历史阶段。

3、在跨世纪的新征途上，面对国内外复杂形势和艰巨的任务，我们必须坚持党的基本路线，因为这是一条符合社会主义本质要求和我国实际的马克思主义路线。在它的指引下，我们才能坚定改革开放的信心，坚持、完善、发展社会主义，使社会主义在中国真正兴旺起来。

第四篇：公开选拔党政领导干部中存在的问题与建议（范文模版）

一段时间，特别是《党政领导干部选拔任使用工作条例》（以下简称《条例》）发布以来，全国各地都在开展公开选拔党政领导干部的工作，究其成效而言，通过个人自荐、群众举荐、组织推荐，引入竞争机制，层层筛选，确实选出了一批素质较高的领导人才，同时发现掌握了一批较优秀的后备人才，公选推动了用人观念的转变，推进了干部制度改革的进程，公选在干部队伍

中还树立了正确的价值导向，形成了奋发向上的良好氛围，公选在一定程度上遏止了跑官、买官、要官等在干部选拔使用中的腐败现象。随着《条例》的贯彻实施，公选日趋成熟和规范。但是，公选在长期沿用的干部制度下，毕竟是新生事物，实施过程中不可避免地存在这样那样的问题，本文从当前所了解的公选工作中，试分析公开选拔党政干部过程中存在的问题，探讨解决这些问题的方法。

一、广泛宣传发动，增强群众的参与意识“选人用人要注意社会公论”，要坚持群众公认的原则，这是党的十四届四中全会决定及《条例》就新时期干部选用问题作出的重要举措，公选干部就是贯彻《条例》的有效形式之一。但眼下，各地开展的党政领导干部公选工作，虽是报纸报道、电视亮相、领导讲话，营造了一个又一个轰动效应，但群众及一些基层干部对公选的认识程度不高，普遍存在事不关己的心态。观望者众，参与者寡，既使有的地方报名者数十倍、数百倍于选录职位，也是采取集体报名，生拉硬凑，一旦进入选录程序，群众也就漠不关心，最多只注意公选结果。究其原因一方面是组织者对公选工作宣传不到位，一些群众和基层干部对公选的方法、程序不能正确把握；另一方面是群众和基层干部对公选的认识不到位，缺乏基本的民主意识，同时安于现状，缺乏进取精神，参与竞争的积极性不高，游离于公选之外。群众参与程度不高，选用干部的群众公认原则就难以落实。所以在公开选拔党政领导干部中，要宣传群众，发动群众，千方百计地调动群众和基层干部参与竞考，参与监督的主动性和积极性，全面提高群众的参与程度。

二、贯彻德才兼备原则，坚持公选标准与条件有些地区在公选中，往往以参选者自然条件作为主要标准，规定了较低的年龄、较高的学历，片面夸大年轻化、知识化，同时片面强调在前一职级上的任职年限，把台阶论绝对化，而在招考简章中对德才表现只了了数语，概括而过，难以引起人们的重视。这样，年龄、文化程度的限制，可能会将一些有实践经验的人才埋没，特别是选用中、低层干部，对实际工作经验要求应该更高，稍不注意，有限的职位就被“应试型”人占据，而台阶论限制了一些优秀人才的脱颖而出。还有的强调专业对口、无论什么职位强调外语水平等，影响了参与者的积极性和广泛性。因此，我认为在公选设置标准和条件时，为确保公选干部的素质，要根据时代发展对党政干部的要求，在广泛调查研究的基础上，确定标准和条件。不能讲干部年轻化，就是越年轻越好，讲干部知识化，就是学历越高越好，应从以下几个方面明确选拔的标准和条件，一是旗帜鲜明地明确政治条件，规定担任此职务的政治思想素质，政治理论素养，道德素质；二是突出能力要求，把实际工作能力、管理能力作为重要标准；三是绩效优先，把工作实绩作为重要依据。在此基础上，注意干部年龄的梯次结构，实事求是地确定职位的文化层次。这样选出的干部更能在实际工作中发挥作用。

三、坚持公开、公正的原则，把握好考干环节目前的公选干部考试中，一般都采取了笔试和面试的方法。据了解，考干普遍存在专家命题，领导当评委的问题，而面试中，又往往以职务最高者当评委主裁，在不否认专家学识和领导高明的前提下，专家命题是否紧密联系工作实际，领导主裁是否影响评分的客观性，都值得商讨，如领导主导了评分局面，势必使领导说了算成为合法性化。因此，从考干角度分析，首先是解决命题的科学性问题，公选应根据《全国公开选拔领导干部考试大纲》的要求，建立规范化、标准化的题库，题库试题应侧重于素质和能力的考察，要贴近现实，反映处理实际问题能力的试题占一定篇幅，试题的评分（包括面试题）增加客观性，尽量减少主观因素的影响，为不断适应形势发展的需要，题库的试题每年应更新补充；其次，真正发挥面试的作用。有人片面认为面试主要看参选者的“口才”，其实不然，面试是对参选者综合能力的考查，一般来说，面试的“口才”问题，包括了说话水平、文化素质、工作能力、法律知识、心理素质等各方面综合能力。据资料反映，美国高级公务人员选拔非常重视面试的作用，有的仅以面试成绩录用人员。面试前，要组成3~5人的考官委员会，并由考官委员会吸收心理专家参加进行职位分析，确定能力标准，然后出题，有的还请私营咨询公司出题，并对考官进行培训，面试一般分两个阶段进行，先是行为面试，然后是评价中心测试，每个人一般一小时左右。可见美国在选拔高级公务人员中对面试的重视；再次，探索新的考干办法。北京市西域区在公选党政干部时，采用“无领导小组讨论”测评方式，即让数名参选者参加同一个热火朝天的讨论

第五篇：科举制度与现代公务员考试制度之比较与分析

科举制度与现代公务员考试制度之比较与分析

摘要：科举制度，是我国古代延续时间最长、影响最大的一种官吏选拔制度。本文将科举制度与现代公务员考试制度加以比较，并总结科举制度的利弊，取其精华，去其糟粕，合理借鉴到我国现代公务员考试制度之中。

关键词：科举制度；公务员考试制度；比较；借鉴

产生于隋朝，发展于唐朝的科举制度，是我国古代延续时间最长、影响最大的一种官吏选拔制度，绵延长达1300余年。科举制度给中国古代社会留下的痕迹即使在今天看起来也还是清晰而浓重，而公务员制度在当代社会发挥的作用正在变得日益巨大而深远。1933年，罗纳德曾经这样写道：“几乎所有的西方学者都没有注意到当今世界现存的高级公务员制度起源于中国这样一个事实。我们有足够的证据证明中国对这一制度的影响，而它往往被西方学者所忽视。”自1905年清廷下谕彻底废除科举制至今已超过100周年。在21世纪的当今，之所以人们会重新提出并讨论已经废止了100多年的这项制度，无疑有着社会文化方面的深刻原因。

正如《从考官到考学》一文的作者所言：“百年来，科举制虽废，但考试作为选拔人才的一种重要手段，在新的社会历史条件下不断发展。科举文化之精华，如统一考试的形式，公平竞争，择优选才的精神，以考促学的机制，为我国高等教育改革和政治体制改革所借鉴，对高校统一招生考试，高等教育自学考试，国家公务员考试制度的形成和完善产生重要积极的影响。”本文对我国古代的科举制度与现代公务员考试制度加以比较分析，总结科举制度的利弊，取其精华，去其糟粕，把它合理之处借鉴到我国现行公务员考试制度中去。

一、科举制度与公务员考试制度的比较

（一）考试内容和录用程序

历史往往出现轮回的现象，科举制废除百年之后，在中国的土地上又出现了国家公务员“逢进必考”的制度。其一，国家公务员的考试不是考学(即并非升入高一级学校的考试)，而是考官(即通过考试选拔国家公务员)—从这一意义上讲，两者之间的目的是完全相同的。其二，都是通过公正严格(至少在理论上)的文化考试，选优劣汰，使考试中的胜出者进入社会管理阶层—从这一意义上讲，两者之间的手段也是完全相同的。唯一的区别只是在考试的内容方面—科举是考八股文，而现在举行的公务员考试则要涉及政治、经济、文化、社会和管理诸多方面的科学知识。

公务员考试一般分为口试和笔试两种。而像美国等国除了口、笔试外，还对某些技术人员进行实际操作的考试。考试内容注重实际，强调能力，并注意通才和专才相结合，对不同类型的公务员进行不同形式和内容的考试；录用程序相对也比较简单，大体分为四阶段：即，招考、考试、选用和试用。而中国的科举考试虽也有口、笔两试，但考试内容严重脱离实际，不注重能力，只局限于四书、五经、诗词歌赋，鼓励死记硬背，八股文风，泛滥成灾，往往造成学非所用，用非所学局面。考试录用程序更是纷繁复杂，层级较多。拿清朝来说，它的录试要经过县试、府试、院试、乡试、会试、殿试和任用这样一个过程，往往一个人取得最后的成功要耗费了大半生的时光，甚至一个人到老也不能及第。

通过以上简单的比较，我们便不难明白，只要稍作理性思考，便不能将科举制全盘否定，科举制的形成和被固定为一项国家制度，并非是人力的主观设计，而是在多种方法比较中最优选择的结果。同样，科举制度延续1300余年，也决非任何封建帝王，统治阶级刻意维系所能得逞，而是它本身相对的合理性，实用性和可操作性自然达到的结果。

（二）官吏考核和晋升方式

现代公务员在考核过程中一般都遵循这样一些原则：民主公开原则、客观公正原则和保障原则（指公务员对不公平的考核评语有申诉的权利，甚至向法院提起诉讼）。晋升也通常

是由考试晋升、考核晋升和年资晋升这几种方式组成。这些做法的目的很显然是为了确保对公务员在考核和晋升上的合理和客观。而科举制下的官吏考核和晋升固然有许多和西方文官制度下在官员的考核和晋升方面相同的好的原则和方式，但由于处于封建社会人治的大环境下，所以在操作时，往往带有的是更多的人情关系烙印。考核官吏往往不是根据被考核者的能力和实绩，而是根据考核官吏者自己的喜好、憎恶和与其的关系来作出判定。中国历史上，像范仲淹、欧阳修等由于遭到不公正考核而不能升迁、甚至贬谪的官员不计其数，这不仅使大量有才、有识志士不能脱颖而出，人尽其才，而且也加剧了各个朝代的灭亡步伐。

改革开放以来，由于我国社会的转型，无论经济体制还是政治体制都相应发生了重大深刻的变化。公务员制度的确立便是其中之一。现行的国家公务员制度明确规定了必须通过严格、公正的考试程序，方能进入公务员队伍的政策，从而结束了公务员选拔的非制度性、非程序性和随意性。这无疑是一个巨大的进步。但与古代的科举制相比，这种考试对应试者尚有一些预设的条件，如文化程度(即大专以上文凭)、身份条件(如户口所在地、应试者先前的职业)„„等等方面的限制。在这一点上，我认为应当汲取古代科举制的优点：即摒弃一切先决条件，使国家的行政机构向着尽可能大的社会面开放，凡有志于做公务员的中华人民共和国公民，哪怕他没有大专文凭、户口也不在本地、是工人农民或从事其他社会职业„„都可以参与考试。这样才能体现公开、公平和公正，同时扩大人才选择的范围。也许有人会认为这样做会使应试人数大大增加，不利于操作管理。其实这种顾虑是多余的，因为现代社会是一个多元开放的社会，人们选择职业的范围比古代宽广得多，愿意参加公务员考试的人决不可能很多。而且即使参考的人很多，也必须坚持考试面向全社会开放的原则。

（三）法规、制度层面

中国的科举制由于是出现在等级森严，以皇权为中心的封建社会中，皇帝的口谕、圣旨就是法令，所以它带有了很强的随意性和人治化的内容，也没有形成相应的完整制度和法规。科举往往随着皇帝的意志变动而变动，可废可立，可举可停。以宋代为例，自宋太祖开宝七年(公元974年)至宋仁宗嘉佑元年(公元1056年)，宋代建国已有97年，而科举仅有44次。西方公务员制度，从它产生的那天起就有了其法制化、正规化的内容。每个国家在有公务员制度的同时，都有相关的公务员制度主体法规。如英国1855的《关于录用王国政府文官的枢密院令》、美国1883年的《彭德尔顿法》、法国1946年的《公务员总章程》、德国1953年的《联邦官员法》。这些法规从制度层面上保证了公务员制度的连续性和有效性。

目前我国与公务员制度有关的法规是1993年8月颁布的《国家公务员暂行条例》，这个条例与西方国家颁布的有关法规相比，不仅在数量上不够，而且在内容上也有待于进一步细化和完善。加快与公务员制度相关的法律、法规建设，一方面是社会主义法制建设的要求，另一方面也是公务员管理的客观性、公正性和科学性的内在需要。

二、从科举制度看现代公务员考试制度

（一）政治角度

1、科举制它极大地拓宽了官员选拔的渠道，面向全社会公开进行选拔。凡是有文化的人都可以参加考试，从而打破豪门世族对行政权力的垄断。即使最贫贱家庭出身的人，也能通过这一正常的竞争程序而进入社会管理者的队伍之中，“朝为田舍郎，暮登天子堂。将相本无种，男儿当自强。”因此，它是对血统论和世袭制的彻底倾覆。用今天的社会学话语来说，就是它启动了一种“顺畅的社会流动机制”，在一定程度上打破了社会阶层界限的凝固化，从而为社会成员提供了较多的机会和希望，缓和了因社会地位差别形成的冲突，释放了由于社会不公平而产生的社会张力，在一定程度上维系了社会的稳定。

2、科举制又极大地强化了“读书做官”的官本位意识—这一点，即使那些为科举制大力辩护的人也不得不承认。其实官本位意识是任何传统社会都必然具有的一种普遍社会心理，并不只限于中国。只是因为中国的封建社会延续的时间最长，所以这种意识最为顽固，在某种意义上，似乎已成为一种集体无意识了。本来读书人不一定非做官不可—诚如春秋战国时期的大思想家荀子所言：“学者非必为仕，而仕者必须如学”。但是在一个高度中央集权的封建国家中，做官给予人带来的利益(物质的和精神的)实在太多，任何人特别是读书人都无法抵御这种诱惑，所以才会形成“学而优则仕”的浓厚社会文化氛围和强烈的社会文化心理。

3、古代的科举考试是由各级政府组织进行的，皇帝会任命亲信大臣作主考官，各级政府也会任命相应的官员去组织考试。这一作法也许是当时的权力构架下的唯一选择。而在现代社会中则不可取。民国时期孙中山先生仿效西方资本主义国家搞三权分立，但考虑官员选拔的需要和中国科举考试的传统，他独出心裁地创造了一个“五权分立”的权力架构—专门成立了一个考试院以选拔官员。这个考试院便是一个相对独立、与行政院和立法院、司法院、监察院平行的机构。他这样设置的目的，就是为了公平和公正。因为由作为政府的行政院来组织考试，是自己为自己挑选人才，无法实行监督和制约。在古代科举考试中，向主考官行贿、拉关系、科场作弊„„是大量存在的客观事实。而由另一个权威的专门考试机构专司此事，就有可能把此种弊病降到最小程度。有鉴于此，我认为现在实行的国家公务员考试应由各级人大来组织实施。因为人大是国家的权力机构，是代表人民行使国家权力的，为人民服务的公务员理应由人民来挑选，而不应由政府自己来挑选。其次，由人大组织实施，更能够保证考试的公平和公正。

（二）经济角度

科举把国民的注意力和聪明才智引向做官这一渠道，冷落了其他学科和行业，形成了“万般皆下品，唯有读书高”的社会观念和风气。结果中国最多的人才是文学人才和政治人才，而少有经济、科技人才。中国在科技、基础科学方面落后，是由于科举不考这些内容。数学家祖冲之、郑玄，建筑家鲁班，物理学家墨子，均远在科举产生之前。科举考试在唐代还考数学、法律及其它一些应用科学，后来逐渐变成以儒家经典为主，至明清则成了死板的八股考试，不允许考生思想自由发挥，这大大钳制了人的思想，限制了人能力的发挥，从而经济也得不到很好的发展。

（三）文化角度

1、科举制将文化水平的高低作为选拔官员的标准，这无论如何都是一个正确的原则。因为任何社会都必需要有较高文化修养的人来进行管理，文官执政与武士专权两者相比，其优劣高下一目了然。

科举考试考八股文的做法虽然必须摒弃，但重视文学修养这一条却应当保存并设法纳入现代公务员考试的内容之中。文学修养的高下实际上反映了一个人人文素养的水平。现代通过高等教育培养出来的知识分子都具有较高的专业知识，而且由于科学技术的发展，专业也越来越细化，但是否具有一定的文化修养却很难说。在当代，我们干部队伍中理工科出身者恐怕居多数，他们在人文科学方面的知识则相对比较欠缺，这对于他们管理公共事务无疑是十分不利的。因此汲取科举考试重视文学修养的传统，在现代公务员考试中适当加进文学、历史特别是中国传统文化方面的相关内容，对于提升他们的人文素养，培养他们的民族精神无疑大有裨益。

事实证明，让应试者写一篇文章，可以看出他的思维能力，语言组织表达能力、逻辑推理的能力和他知识面的宽窄„„总而言之，写文章是一个人文化水平的综合反映。现在各级学校的语文考试仍要考作文，其道理便在于此。而且，作文的考试是最难作弊的。当然，写文章的确是纸上谈兵，文章写得漂亮不一定就能当好一个“官”。但是如果一个人连文章都写不通顺，语言不准确，逻辑混乱，说理不清，他的文化素养也就可想而知，能否当好“官’，也就令人怀疑了。

2、科举考试作为中国古代一项重要的国家制度，是每年都要举行的(一般是在秋季)，不少考生第一年落第可以第二年、第三年„„接着考，而并非“一考定终身’。这种以文化为标准的选拔方式，自然形成了一种良好的导向，使得全社会都重视文化教育，读书求学的风气遍及神州，使得中国成为一个最重视教育的国家，从而也保证了文明的延续和承传。中国之所以成为所有文明古国中唯一没有中断自身文明的国家，科举制的确功不可没。

但是，这种考试的可重复性虽说是为应试者提供了更大的机遇空间，然同时也容易使应试者沉迷其中不能自拔，以致考到满头白发仍乐此不疲。因此，应规定应考者的年龄界限(如35岁以下)。但允许应试者重复考试仍是应当遵循的原则，这样可以不致因一两次考试失手而导致人才被埋没的悲剧。

三、科举制度对我国公务员考试制度的启示

科举制度作为封建社会的人才选拔制度，在中国延续了1300多年，从它的产生到最后的消亡，其原因并不是考试制度本身，而是考试内容的僵化，导致它的灭亡。它对我国现行的公务员考试制度有以下值得借鉴之处。

（一）实行多式考试制度，全面选拔社会良才

1、科举选才实行的是有效的竞争机制，它的竞争客体(行政岗位)具备开放性，它向所有竞争主体(士子)开放。而且竞争客体不局限于某一级别，上至宰相，下至知县。科举考试对所有士子都具有吸引力，参与科考的人数众多，通过科考博取功名，是很多士子终其一生的奋斗目标，而录用人数又极其有限，这说明科考的竞争非常激烈，是一种有效的竞争机制。而我国现行的公务员选拔制度，招考的大多是中、低级、主任科员以下，非领导职务的公务员，竞争客体范围较小，层次低，缺乏足够的吸引力，竞争也不够激烈，从而不利于广泛的获取人才资源。可以借鉴科举选才的方式，进一步扩大和提高竞争岗位范围和层次，扩大竞争岗位比例，强化竞争机制。

2、实行多式考试全面选拔人才。科举制度在唐宋时期实行解试、省试、殿试三式选拔制度，清代实际上实行童试、乡试、会试、殿试四式选拔制，严格的多式选拔，有利于选拔文化素质较高和行政能力较强的人才进人国家行政机构，从而提高行政机构的行政效率。而在我国现行的干部选拔制度中，委任制无考试程序，基本上是“人选人”，难以做到公正、公平和公开;考选制度基本上由地方政府的人事机构主持，以考卷加面试方式组成，没有严格的多式选拔方式，特别是面试流于形式，为招考腐败提供可乘之机，这些都不利于选拔真正优秀人才进人干部队伍。可以借鉴科举选才的多级考试制度，真正遴选社会各行各业的顶尖人才进人干部队伍，源源不断地为国家干部队伍注入活力。

（二）法律规范考试制度，保证选才公正公平

科举考试在各个时期都有相应的法规予以保障。唐、宋、明、清对于报考条件、考试的时间、科目、程序、内容设立、行文要求、阅卷程序、发榜程序及相应待遇都有明文规定。如唐代规定从事工商业者不能参加科考，即“自执工商，家专其业，不得仕”。为保证考生质量和最大限度为国选拔优秀人才，实行科举考试的各朝政府都通过法律对贡举合格人才进行监督。如唐律就规定地方及京城学馆每年必须按规定向国家级的考试贡举优秀的考生。而我国现行《国家公务员暂行条例》还没有通过人大立法，考试时间不定期，考试内容不统一，特别是阅卷、录取程序各地不统一，主观随意性大，影响了考试的严肃公正。

（三）考试内容的设置应科学合理

科举制度被取消，主要在于其考试内容的僵化，无法体现所选人才的真才实学，不能实现为国家选拔优秀人才的目标。现行的国家公务员考试，在内容设置上应吸取科举考试的教训，不能搞一套试卷考天下，而应考虑各用人部门的需求，各行业各岗位的不同性质，吸收唐代科举分科取士的优点，采用基础知识考试加专业知识或专业技能考试多层考试相结合的办法。选拔既具有相当文化基础，又具有相应专业能力的复合型人才进人国家公务员队伍，实现以往的注重知识水平向现代注重综合素质的转变。

（四）考试录用应从招录推广至晋升，扩大选任制比例

科举制度只在招录人才时实行考试制度，而官员的晋升则完全取决于上级部门的考评，造成了各级官员为获高升，一味取悦于上，而不顾百姓死活的现象。其任用方式类似于今天的委任制，诸多弊端已如前述，其中最重要的是，这种缺乏民主色彩的任用制度导致各级官僚不在乎老百姓脸色，不代表群众利益，官由“公仆”异化为高高在上的“统治者”，导致官民对立。要防止出现类似现象，就要求进一步加大改革委任制的力度，改变干部选拔过程中权力集中在少数领导者手中的现状。

考试录用不仅应应用在招考过程，还应推广至晋升阶段，减少干部选拔中人为操作的可能，推动整个干部队伍不断学习的风气。同时还应扩大通过民众选举产生干部的比例，赋予地方、基层特别是广大人民群众应有的民主权力，让广大人民群众参与领导干部的选拔，选择真正能代表人民利益，为人民谋利益的领导干部。坚决杜绝“选人用人，一人说了算”和“在少数人中选人”的现象，干部是否录取、任用、晋升应取决于评委、群众和领导班子三方的综合。

只有这样，才能真正改革和完善现有的干部选拔任用制度，建立以考任制和选任制为核心的选拔任用各级党政干部的制度，建立一支高效、廉洁的国家公务员队伍。

综上所述，同为大规模社会性考试，现代公务员考试与科举制或在考试内容、考试功能、或在考试产生的社会影响上，都与科举有着某种程度的直接承继或间接渊源关系。如今，科举制已停罢，但深含公平精神的考试选才方式却没有而且也不能够废止。从“科举学”的视角进行考试历史与现实的对照，有助于我们探寻考试发展的内在规律，并能为今天的考试改革提供丰富的历史素材，使考试制度沿着正确的轨道健康发展。

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