新一轮财税体制改革：中央和地方关系再磨合

第一篇：新一轮财税体制改革：中央和地方关系再磨合

新一轮财税体制改革：中央和地方关系再磨合

统一后的税务机构，既要保障中央的财税收入，又要积极引导地方经济发展。

中国的财税改革史上，几乎每一次税收征管的改革，都是一次中央和地方财权的博弈。

“如果说税制改革是机械变化，各个零件安好，能够灵活运转就行，那么财政改革就是化学变化，收支平衡是第一位的，收入的增减反在其次。”中国财税博物馆首任馆长、原浙江省财政厅厅长兼地税局局长翁礼华用一个生动的比方，解释了财政和税制改革的关联和异同。

近几年，全国人大财经委员会副主任委员、国家发改委原副主任彭森在全国人大财经委工作的会上几乎每年都提税改的问题。他认为，应该加快推进中央和地方事权财权的划分，特别是转移支付制度亟须改革。

中央与地方的艰难谈判

在1949年到1979年的30年间，中国的财政体制总体上实行“统收统支”的体制，辅有短期实行过的收支挂钩和收入分成型的财政体制。这种财政体制将全国的绝大部分财力集中在中央，由中央统一核拨各级政府的开支。

自上世纪80年代改革开放之后，农村联产承包责任制的兴起推动财政上实行“分灶吃饭”的财政体制改革，开始实行包干制。税收由地方负责征缴，超过收入基数的增量部分，按一定比例上缴中央财政。

大包干体制对激发地方和企业的活力发挥过一定的积极作用。但是，中央对地方的各类包干体制，实际结果是“包死了”中央财政。富裕地区有税源但不愿多收，因为如果多收，超过部分就要与中央分成。一些地方通过各种减免企业税收、虚报亏损等机制截留中央税款的现象频频出现，致使中央财力不足。

1993年7月，时任国务院副总理朱?F基在全国财政会议上首提分税制改革的想法。

根据改革设想，在税制改革的基础上，将所有税收按税种划分为中央税、地方税和共享税。而一个重要的目标，就是增强财政的再分配能力和中央财政的宏观调控能力，具体要求是提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。

地方财权显然受到影响，改革阻力可想而知。1993年9月，朱?F基带领国家体改办、财政部、国税总局及银行的60多位干部，在两个月时间内，一行走访了13个省、市、自治区，和地方进行谈判，过程异常艰辛，特别是在收入划分和基期年的确定这两个主要利益参数上，最终达成共识。

财权和事权不对称问题

1994年，务院决定省及省以下税务局分设为国税局和地税局。1994年正式实施的分税制财政体制规定，与收入划分办法相配套，建立中央和地方两套税务机构分别征税。在税收分成上，设定全国统一的税收分成规则。在征管体制上，分设为国税系统和地税系统。

改革后的分税制取得了良好的运行效果。中国财政部网站数据显示，国家财政收入占GDP的比重在1995年的10.7%触底后开始出现持续稳定增长态势，中央财政收入的地位则从1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，分税制的积极作用主要体现在三大方面。一是央地间的财政关系趋向规范。地方收支缺口由中央通过税收返还等转移支付填补，财力分配上体现为“先中央后地方”，根本改变了过去的“先地方后中央”的做法，有助于形成更为合理的财政平衡体系。二是切实提高了中央财政的宏观调控能力。三是有利于发挥国税系统专业征管能力，同时提高地方税务系统的业务能力和执法水平。

然而，分税制也带来了新的问题，由于财权上移，而事权不变，地方财政开始捉襟见肘，越到基层，财权和事权不对称的问题越是突出。具体而言，在中央将各省的部分财力上收时，各省也上行下效，将地市政府的财力上收，地市一级则将县乡财力上收。结果就是大大削弱了处于低层的县乡一级财力，基层财政越来越捉襟见肘。

数据显示，地方财政自给能力由1993年的102%下降至2006年的61%。2005年全国赤字县、市达556个，赤字面27.5%，赤字额127.4亿元。

为了确保基层财政稳定，浙江省财政厅决定从实际出发，继续实行扁平化的省直管县体制，以减省中间层级，避免其中的“雁过拔毛”问题。后来，时任国家体改办兼专题办主任的刘仲藜作了一个调研报告，肯定了浙江的省直管县的做法，得到中央领导的批示，浙江的做法这才真正得到认可。

“中央请客地方买单”

进入新世纪后，出于新经济发展和宏观调控的需要，国家税务总局对中央财政集中和地方税务指导的需求增强，新经济环境对税务机构的办事程序和业务效率提出更高要求，原国地税系统分设制度遭遇了现实发展瓶颈。

中央财经大学税收教育研究所所长贾绍华表示，分税制在当今的经济形势下暴露出三大体制问题，即税收管辖权不清、收入划分比例不合理和机构设置重复，突出表现为央地财事权错配引发的地方税收乱象。由于地方的财权从1993年的78%下降到目前的55%左右，但事权却从1993年的72%先降后升至现在的85%左右，财事权力不匹配带来30%左右的支出缺额，而地方只能依赖于中央的转移支付。

由于中央的转移支付是根据地方实际情况划拨，地方若认为划拨额度不能满足当地需求，就极易出现另辟蹊径获取财源的做法。近年来中央多次强调禁收的“过头税”，即为地方在时间和幅度上过度征税，以充实地方财政的手段。

此外，分税制原先平衡央地利益的设立初衷，也随着税制改革的深入和计算机技术的发展得到新的解决方案。

武汉大学税法研究中心主任熊伟指出，随着税收征管系统的完善和电子化，国库和预算制度逐步健全，征收税款已实现在到达系统端口时自动分流，原先地方截留中央税款的问题不复存在。同时，随着近年税制改革的深入，增值税、所得税等主要税种成为央地共享税，共享税的范围规模越来越大，央地分配比例也逐渐磨合，从前中央和地方的税种划分不清、财政收入相互挤压的问题也得到解决。“从技术上讲，国地税分设已经失去最初的作用。”熊伟说。国地税分设制度也逐渐转变成为机构负担。

中央和地方系统要成为一个整体

经过2002年的所得税分享改革和2016年的全面推进营改增改革，诸如地税征管效率低、系统资源浪费、纳税成本过高等问题愈加凸显。在此背景下，新一轮国地税征管体制改革已经势在必行。

国地税合并后，以国家税务总局为主与省级政府的双重领导管理体制，不仅体现为中央实现垂直领导，也体现为中央在地方事务上征求并尊重地方意见。

施正文表示，统一后的税务机构实行垂直领导体制，需要对中央和地方双方负责，既要保障中央的财税收入，又要积极引导地方经济发展。这不仅有赖于税务机构的有效运转，也需要政府的协调配合。

一方面，中央政府需要协助和支持地方发展，尊重地方政府在地方事务上的权力和意见。另一方面，地方政府也需要树立大局意识，积极协助配合中央征管，帮助中央完成统筹谋划。

在国地税分设时期，常有地方以税收减免作为优惠条件来招商引资，以此形成地区间的竞争格局。“可以预见，国地税合并之后，地方税收优惠政策的执行阻力会越来越大，地方政府以直接税收为形式的优惠手段也会越来越少。”熊伟说。

在税收权限收缩的环境下，地方政府吸引资本的手法将可能从税收渠道转向财政渠道。熊伟认为，当地方难以推行税收优惠政策时，财政补贴、奖励等财政支出手段或将成为新的招商引资办法，这种方式也有利于建设全国统一的大市场。

“当前，中央和地方的事权、财权分配是本轮国地税征管体制改革中的焦点问题。”施正文认为，现在国地税合并刚刚起步，还处在探索阶段。中央和地方的权力分配需要根据财税体制发展趋势进行调整，在共同探索中进一步磨合。基本原则是既要保证中央领导权，又要发挥地方积极性，充分体现双重体制的配合性，重视协商协调和沟通合作。

国地税合并是未来新税制建设的重要一环，也是新时代财税改革的一个支柱性改革措施。施正文表示，“税制改革工作的意义不仅仅在于税收，也是促进民主法制建设、治国理政实践的重要组成部分。随着民主化、法制化趋势强化，高效、统一、规范将成为国家机构改革的大方向，此次国地税合并的更多更长期的效应，将会在今后的税制改革等宏观工作中逐渐释放。”

第二篇：新一轮财税体制改革的战略定位

新一轮财税体制改革的战略定位（学习贯彻十八届三中全会精神）

2014年06月09日 17:30

来源：人民日报

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高培勇

《 人民日报 》（2014年06月09日 07 版）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）站在新的历史起点上，以新的理念对深化财税体制改革作了系统部署。这些部署对1994年财税体制改革既是继承，也是发展。鉴于改革的思路已经有所调整，将新一轮财税体制改革放入全面深化改革的大局，在总体规划和顶层设计中加以定位，全面评估新一轮财税体制改革的意义，非常重要。

财政与财税体制：在国家治理层面寻求定位

对于财政和财税体制，以往无论学术界的研究语言，还是实践层的工作用语，基本上是将其作为经济范畴来运用，在经济生活领域内寻求定位。比如，在说到财政的时候，我们通常将其界定为政府的收支或政府的收支活动。再如，当说到财税体制功能及其作用的时候，我们通常将其概括为优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定。《决定》则以前所未有的高度，对财政、财税体制作了全新的解释。

对于财政，《决定》作出的界定是：“财政是国家治理的基础和重要支柱”。“基础”和“重要支柱”，其重要性不言而喻。由“政府的收支或政府的收支活动”到“国家治理的基础和重要支柱”，是在充分认识财政功能及其作用的基础上，从更高层次和更广范围对财政功能及其作用的全新定位。从国家治理的总体角度定位财政，至少说明财政不仅仅是一个经济范畴，而是一个事关国家治理和整个经济社会事务，牵动经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等各领域的基本要素。随着与国家治理相对接并以国家治理的基础和重要支柱为定位，财政被赋予了在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等国家治理的各个方面履行职能以至发挥支撑作用的重大使命。

财政功能与作用的全新定位如此，财税体制自然也要与国家治理体系相对接，在国家治理体系中寻求定位。《决定》指出，“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”由“优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定”到“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”，绝非仅仅是功能和作用概括上的数量添加，而是从国家治理体系的角度对财税体制功能与作用的提升和拓展，说明财税体制实质是国家治理体系的一个重要组成部分。由于上述定位已经跃出经济生活领域，而延伸至包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设在内的所有领域，而且财税体制所具有的功能和所发挥的作用是支撑性的，作为一个必然结果，财税体制就具有了更大的作用潜力和更广的作为空间。

财税体制改革：对接全面深化改革的总目标

对于财税体制改革，以往我们多是将其作为经济体制改革的一个组成部分而与经济体制改革目标相对接的。以1994年的财税体制改革为例，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》将分税制改革的意义归结为“分税制改革是发展社会主义市场经济的客观要求”；《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》将工商税制改革的目的归结为“为了适应建立社会主义市场经济体制的需要”、建立适应社会主义市场经济体制要求的税制体系；《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》将两套税务机构分设的意义归结为“加强国家宏观调控和促进社会主义市场经济体制的建立”；等等。正因为如此，对于1994年财税体制改革的基本目标，我们的表述一直是建立与社会主义市场经济体制相适应的财税体制基本框架。今天，随着财政与财税体制定位的变化，对于新一轮财税体制改革，《决定》给出了不同于以往的解释。

与以往的历次重大改革部署有所不同，《决定》所部署的不是某一个或某几个领域的改革，而是全面的改革、涉及所有领域的改革。习近平同志指出，“这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成”。于是，从总体角度布局改革、提出一个统领所有领域改革的总目标，便成为必然之举。

《决定》作出的概括是令人振奋的：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是两句话组成的一个整体，方向是中国特色社会主义道路。随着国家治理体系和治理能力现代化被定位于统领所有领域的改革总目标，能否在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果，便成为关系这场全面深化改革战役胜负的关键。

因此，不仅财政作为国家治理的基础和重要支柱获得了全新的定位，而且财税体制的功能和作用在纳入国家治理体系之后也将获得极大的提升和拓展。这些都是为实现全面深化改革总目标而做的准备。这意味着，与以往主要聚焦于经济体制改革而定位财税体制改革的思维有所不同，新一轮财税体制改革的基本目标与全面深化改革的总目标是对接与匹配的。

进一步看，能够与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的财政和财税体制，也应当是基于全新的理念和思维建立起来的。也就是说，从财政作为国家治理的基础和重要支柱出发，从财税体制作为国家治理体系的重要组成部分要在更高层次、更广范围发挥更大作用出发，构建顺应历史规律、切合时代潮流、代表发展方向的现代财政制度，应当也必须是新一轮财税体制改革的基本立足点。因此，《决定》在将新一轮财税体制改革目标与全面深化改革总目标相对接的同时，第一次以“建立现代财政制度”标识新一轮财税体制改革的方向。

用心体会现代财政制度中“现代”二字所蕴含的深刻含义，并注意到现代财政制度与现代国家治理之间的内在联系，不难理出如下逻辑线索：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，实现国家治理现代化的基础和重要支柱是坚实而强大的国家财政，构筑坚实而强大的财政基础和财政支柱要依托于科学的财税体制，科学的财税体制又要建立在现代财政制度的基础上。于是，“建立现代财政制度”→“科学的财税体制” →“国家治理的基础和重要支柱”→“国家治理体系和治理能力现代化”，便成为新一轮财税体制改革十分明确而清晰的“路线图”。

说到这里，可以对新一轮财税体制改革的基本目标作如下表述：建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代财政制度。

财税体制改革：全面深化改革的突破口

将这样一幅“路线图”置于全面深化改革的大局可以看出，在很大程度上，新一轮财税体制改革已成为全面深化改革的突破口。

以财税体制改革作为改革的突破口并非始于今日，而是始自改革之初。追溯一下我国的改革历程可以发现，从党的十一届三中全会至今，30多年的改革历程大致可以分为三个阶段：

第一阶段，放权让利。大致覆盖从1978年至1993年的15年时间。所谓“放权”，是指政府放权。在当时，政府能够且真正放出的“权”，主要是财税上的管理权。所谓“让利”，也是指政府让利。在当时，政府能够且真正让出的“利”，主要是税收和国有企业上交的利润，也就是减少财政收入在国民收入分配格局中所占的份额。正是通过财税上的“放权让利”并以此铺路搭桥，我们才能从分配领域入手，实现各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进。

第二阶段，制度创新。大致可以覆盖从1994年至2013年的20年时间。从放权让利迈上制度创新轨道的转折点是1994年的财税体制改革，其基本着眼点就在于以建立适应社会主义市场经济的财税体制为突破口和主线索，为整个经济体制改革提供支撑。从一定意义上说，正是由于打下了1994年财税改革的制度创新基础，才有了后来社会主义市场经济体制的建立和完善以及持续20年的经济社会快速发展。

第三阶段，全面深化。就是以党的十八届三中全会通过的《决定》为契机，在新的历史起点上展开的以全面深化为基本特点的新一轮改革。这一轮改革全面覆盖经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制以及党的建设制度等所有领域。于是，在将推进国家治理体系和治理能力现代化定位于全面深化改革总目标的背景下，作为国家治理基础和重要支柱的财政自然要继续充当全面深化改革的突破口。

从适应社会主义市场经济体制到匹配国家治理体系，从建立与社会主义市场经济体制相适应的财税体制基本框架到建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代财政制度，我国财税体制改革战略实现了重大转型。把改革蓝图一一落到实处，我国财税体制建设就会迈上一个新的更高平台，更好地对全面深化改革发挥基础和重要支柱作用。

（作者为中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长）

第三篇：丁昊：地方如何深化财税体制改革

[键入文字]

党的十八大提出了“加快改革财税体制”的要求，十八届三中全会又对我国全面深化财税体制改革做出了总体部署，突出强调了财税体制改革的基础性和支撑性作用。2014年6月30日，中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方案》），把调整中央和地方政府间财政关系作为重点推进的三项改革之一。

满洲里市是内蒙古自治区直辖的县级市，中国最大的陆运口岸城市。1994年分税制财政体制改革以来，全市财政总收入从1994年的8510万元增加到2013年的28.2亿元，增长32倍，而财政总支出从1994年的8900万元增加到2013年的37亿元，增长40倍。这一时期满洲里市公共财政职能作用得到较好发挥，促进了经济社会事业发展和人民生活水平的提高。在中央统一规范分税制财政体制的基础上，内蒙古自治区在2006年和2012年两次对各盟市财税体制进行了调整完善。其中，2006年财税体制改革将增值税、企业所得税、个人所得税、营业税、资源税作为自治区与盟市共享税种，实行渐进式改革；2012年，自治区进一步调整了财政体制，在维持原体制共享五税范围不变的基础上，重新确定了自治区与盟市的分享比例，自治区因完善体制新增加的大部分收入再通过转移支付的方式，支持困难地区和低收入群体，以保障其基本生活。20年来的财税体制改革的成就有目共睹，但是也要看到，现行的财税体制中仍存在不少问题。

现行财税体制中存在的主要问题

地方财政收入增长与财力增长不同步。从1994年实行分税制财政体制以来，满洲里市财政收入虽然实现较快增长，但可用财力增长相对迟缓。财政收入的增量中，增值税的增长占较大比重，但上划中央两税返还比例却在逐年降低。满洲里市税收返还收入占上划两税收入的比重由1994年的83%下降到2013年的18%，地方得到的返还收入呈现出逐年递减的趋势。

自治区财政体制的调整减少了地方可用财力。自治区调整与盟市的财政管理体制后，减少了地方的可用财力。尽管通过分税制财政体制集中的地方财力自治区通过转移支付的方式再大部分返还给地方，但资金一般也会更多地倾向于发展程度较低的贫困，处于如满洲里市一样发展水平的地区得到的转移支付资金无法弥补因体制调整的财力。另外，中央和自治区的专项转移支付资金需要通过申报项目等多种方式才能得到，在资金的争取过程中，地方政府要付出大量精力，增加很多运行成本。

事权和责任划分不清加重了财政支出负担。按照国家和自治区要求，接收企业剥离办社会职能，地方财政支出压力加大。满洲里市从2004年开始陆续接收扎煤公司剥离出来的中小学校、公安人员以及铁路剥离出学校和医院职工给地方财政带来巨大压力。按照2013年数据统计，接收华能集团扎煤公司以及铁路系统剥离的社会职能地方财政每年要增加支出3亿元，这进一步加重了地方财政支出的负担。

国家口岸的建设给地方财政带来巨大压力。作为国家向北开放的重要窗口和门户，满洲里口岸承担着中俄贸易70%以上的陆路运输任务，口岸过货量、贸易额、上缴关税代征税各呼伦贝尔人事考试信息网：http://hlbe.offcn.com/

项指标均居沿边口岸前列，为国家和自治区外贸事业的发展做出了巨大贡献。与此同时，满洲里市地方政府在口岸基础设施建设等方面的投入也随之逐年加大，因之产生的困难和压力也在不断增多。

各级财权和事权的划分不够明确。一是各级财权的划分不明确，存在财源交叉、税源范围不清和事权错位的问题。例如，各区间招商引资企业交叉进驻园区，税收入库问题争议比较大。二是事权界定不清晰，市、区存在交叉错位现象。例如，满洲里市承担扎赉诺尔区社会职能问题，为该区内的中学、医院、公安局及交警队等社会职能支出近2亿元，这部分支出虽然保障了该区各项事业的正常运转，减轻了该区财政的压力，但也增大了市级财政支出负担。

深化财税体制改革的主要任务

《方案》指出，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。具体来讲，满洲里市应从以下几方面着手。

提升财政职能作用，增强服务发展能力。一是积极探索财政在市场培育和市场弥补等方面的有效途径。在竞争性领域探索实行“拨改投”，运用市场化运作模式，探索解决竞争性领域财政无偿投入使用效益低的问题，放大财政资金的引导作用。二是强化资金整合。对部门之间重复交叉、方向类同的专项资金实施跨部门整合以形成合力、发挥整体效益。三是严肃财经纪律，着力盘活资金存量，加强资金监管。压缩“三公”经费支出，规范公务支出标准体系。四是进一步优化支出结构，着力保障和改善民生。

完善财税体制，优化市场环境。一是坚持市场在资源配置中的决定性作用，在完善财税体制的同时，一定要注意各项政策措施要有利于生产要素的合理流动和资源的合理配置，这样才能扩大税基，增加财政收入。二是要主动对接并落实税制改革各项政策，认真做好营改增、房地产税等项改革工作，通过依法组织财政收入促进形成有利于公平竞争的市场环境。加强改进税收优惠政策的管理，清理行政事业性收费，规范非税收入管理，减轻企业和居民负担。三是科学合理分配各级财力和事权，建立事权和支出责任相适应的制度。

积极研究财税政策，提高财政保障能力。一是积极争取上级项目资金支持，全力推进产业发展、基础设施建设、民生建设等领域重大项目建设。二是研究中央和自治区关于重点开发开放试验区扶持政策，围绕满洲里口岸自身特点，充分发挥放试验区和自由贸易园区的政策优势，积极争取上级的政策、财力支持。三是加强对金融政策的研究，加强与金融管理部门和金融机构的协调，进一步发挥金融业在支持地方经济发展中的作用。

深化财政各项改革，增强财政体制机制活力。一是改进预算管理制度。实现全口径预算管理体系。建立跨预算平衡机制，增强支出预算的约束力。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容。二是深入推进国库集中收付制度改革，进一步扩大国库集中支付的范围，大

力推行公务卡改革，降低公务消费现金支出比例；继续深化政府采购，规范政府采购行为。三是规范财政拨款结余资金管理，激活存量资金、盘活闲置资金，加大财政资金统筹力度。四是合理控制地方政府债务规模，加强债务资金管理，最大限度地发挥债务资金使用效益。

（作者系内蒙古自治区满洲里市人民政府副市长）

第四篇：改革开放以来中央与地方关系的变化

改革开放以来中央与地方关系的重大变迁

中央与地方关系是一个多层面、多角度的体系，它包含着中央与地方的经济关系、政治关系乃至文化关系。

改革开放以来，我国中央与地方关系的最大变化，表现为中央与地方经济关系的变化。经济体制改革每向前跨进一步，都使中央与地方关系呈现出新的发展态势，并打上受经济体制改革影响的烙印。我国中央与地方政治关系的改革，一般都是经济关系变化的延伸和发展，是经济体制改革在上层建筑领域的表现。而“均衡、和谐地协调中央与地方的关系，不管是对经济体制改革还是对政治体制改革，都是一件十分重要也十分棘手的事情。对于经济体制改革而言，能否处理好中央与地方的关系，直接影响到我国的市场经济是统一的市场经济还是互相封锁的市场经济。对于政治体制改革而言，能否处理好中央与地方的关系，直接影响到地方和基层组织积极性的发挥，甚至影响到国家的统一和社会的稳定”。改革开放以来我国经济体制改革大体经历了两个发展阶段，中央与地方的关系也随之划分为与经济体制改革相对应的两个阶段。

一、以放权为主导的中央与地方关系(1992 年以前)

中央与地方关系根植于一个国家的社会体制之中，一国的政治体制、经济体制状况直接决定了中央与地方关系的形态特征和发展变化。

1949 年取得全国政权的中国共产党在新中国国家结构形式上选择的是单一制的中央集权模式，这是基于当时中国所面临的最重要问题所作出的决定。表现在经济体制上则是一种高度集中的资源再分配——利益满足体制，中央政府通过这样一个完整的网络决定地方政府的行为。这种利益满足体制奠定了中央与地方政府关系的模式——高度中央集权型，中央对地方政府具有强制性的指挥权，决策大多由中央一级作出，地方政府的基本职能仅在于实现全社会利益的一部分。这种高度的中央集权模式造成我国经济管理中机构臃肿、层次重叠、手续繁杂、效率极低，不利于地方积极性和创造性的发挥。“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司……采取这些措施，才能充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性，使社会主义经济的各个部门各个环节普遍地蓬蓬勃勃地发展起来。”

十一届三中全会确立的经济体制改革首先在农村取得巨大成就。在巨大成功的推动下，改革从农村发展到城市。1984 年，十二届三中全会正式提出，“社会主义经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济”。它突破了把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，为全国经济体制改革提供了新的理论指导。但长期以来形成的高度中央集权的管理体制已很难适应经济体制改革的需求，甚至在某种程度上阻碍了其进程。邓小平分析说：“机构庞大，人浮于事，官僚主义，拖拖拉拉，互相扯皮，你这边往下放权，他那边往上收权，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿。”只有改变这种高度集中的管理体制，调动各方面的积极性，中央与地方的关系才能趋于合理。而要改变这种高度集中的管理体制，最为关键的就是权力下放。因此，他强调，经济体制改革必须以权力下放为中心环节。同时，邓小平也十分重视政治体制改革，认为“政治体制改革同经济体制改革应相互依赖，相互配合”。政治体制改革的主要内容应当是“权力要下放，解决中央和地方的关系”。即下放权力，发挥地方积极性，是经济体制改革和政治体制改革的迫切需要。

因此，1978 年以来，在总结新中国历史经验的基础上形成的认识是：要正确处理中央和地方关系，就必须分权、放权，要通过“精兵简政，真正下放权力，扩大社会主义民主，把人民群众和基层民主的积极性调动起来”。在这一认识的基础上，我国坚持“两个积极性”的总体原则，实行的是以“下放权力”为基本特征的向地方倾斜的政策。党的十三大报告确认：“凡是宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。这是一个总的原则。在中央和地方的关系上，要在保证全国政令的统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是指出大政方针和进行监督。” 在这一时期，权力下放的理论与实践交错产生与进行，互相促动。这一时期的权力下放包括1980 年的财税权下放、1982 年的立法权下放以及1984 年的投资决策权下放。然而，在这一过程中，开始出现了令人不安的地方和部门保护主义问题。“有的地方和部门的保护主义，已发展到了严重的程度，为了他那一点个人和局部利益甚至连犯罪的问题都敢加以保护。”同时，在这一阶段的改革中，形成了东重西轻的梯度分权格局，即东南沿海一带，权力下放较大；而中西部地区，则权力下放较小。权力下放不均等，不仅进一步扩大了东西部的差距，而且导致地方与地方之间、企业与企业之间的不公平、不平等竞争，权力下放使地方政府的功能急剧膨胀，为了地方的狭隘利益，产生了垄断意识，形成了“诸侯经济”。早在1988 年就有人尖锐地指出全国已有20 多个“独立王国”、2000 多个“诸侯”。各地方为了自身的利益，不断向中央争投资、上项目，利用自身权力加剧地方割据和封锁，搞自成体系的“大而全，小而全”，使各地产业结构趋同，并引发了一系列资源大战。

概括来看，这一阶段的总体特征是：在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中强调发挥两个积极性，其结果是以权力下放、地方分权为主，促进了地方经济的发展，但一定程度上削弱了中央的宏观调控能力。这一点江泽民同志给予了明确阐述：“改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革与发展。这是一条重要经验，应当充分加以肯定。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题。有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象；应当由中央集中的则集中不够，某些方面存在过于分散的现象。我们既不允许存在损害国家全局利益的地方利益，也不允许存在损害国家全局利益的部门利益。”

二、不断磨合的中央与地方关系(1992年以来)

从历史来看，最理想的中央与地方关系应该是平衡与协调关系。在权力分配上，既能保证中央政府有足够的力量治理好全国，又能保障地方有适度的权力建设好地方。任何一方的权力过大或过小，都将破坏权力的正常运转。中央的权力过大，影响地方的建设与发展；地方的权力过大，则威胁中央的治理。这是1992 年以来我国力图达到的理想状态中的中央和地方关系。

1992 年，十四大把建立社会主义市场经济体制确定为我国经济体制改革的目标。社会主义市场经济是商品经济的高级形式，这种形式下的经济运行模式和运行机制既不同于传统的高度集中的计划经济形式下的运行模式和运行机制，也有别于改革开放以来实行的有计划的商品经济形式下的运行模式和运行机制。市场经济要求尊重市场的内在运行规律，让市场在资源配置中起基础性作用。从此，我国的整个经济运行快速地向市场化方向转变，进入一个急剧向市场经济过渡的全面改革的历史时期。与此同时，在社会主义市场经济体制建立过程中，政治体制的功能也必然要发生变革，以适应经济体制和社会、经济生活方式的变化。可以说，从对物质资源的直接管理到非直接管理，从以管理物质资源为主到管理非物质资源为主，是政治体系在市场经济条件下发生的重要变革。中央与地方关系作为整个政治体系中的子系统，也必然要发生适应性变化。与这样一种经济体制相适应的中央与地方的权力结构，既要求有必要的中央集权，又要求有在中央有效控制下的地方适度分权。从一定意义上说，没有中央集权条件下的地方分权，必然会造成“诸侯林立”的分裂局面；而没有在地方分权基础上的中央集权，又会复归于僵化的“大一统”模式。只有实现二者的结合，才能适应社会主义市场经济体制的客观需要，实现中央与地方关系的合理化。

为了改变改革开放以来由于实行行政放权而带来的中央宏观调控能力削弱和地方保护主义盛行的状况，1994 年新的财政体制分税制及其他管理体制的实行，使中央与地方关系的调整与改革以市场经济为取向，标志着建立新型中央与地方关系的改革进入了一个新的阶段。分税制的一个明显特点，就是扩大了地方固定收入的范围。这有利于促进地方合理地组织经济，有效地利用资源，提高经济效益，最终做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，实现财政、税收上的“两个积极性”。实践表明，分税制的实施开始把中央与地方分工合作的关系导入一条制度化的轨道。因此，早在五年前甚至更早，就有经济学家称其为“中国式的联邦制”或“财政联邦制”。?

分税制是一次重大的制度创新，它改变了中央与地方的博弈格局，不同程度地提高了各地方对于中央财政的依赖度，明显强化和改善了中央宏观调控能力。但是，分税制并非万能，虽然加大了中央财政转移支付力度，但对于地区差距问题，不仅未能加以解决，反而进一步扩大。由于分税制改革主要是“中央主导型”模式，自实行以来，中央和地方的经济分成比例几乎年年在变，中央可以根据经济形势的需要，随意调整中央和地方的分配关系，地方政府只能被动接受，从而导致地方上有了不同程度的抱怨和抵触声音。再加上在分税制确立之后，由于中央与地方政府之间事权划分得不明确，双方都会采取一些机会主义行为来实现自己的利益最大化。尤其是地方这一层面，过度重视地区间的经济竞争导致大量低水平重复建设，由此又形成地方保护主义，并进而导致严重的腐败问题。而地方由于承担了从中央转移而来的财政压力，又必须考虑另外开辟财源，因而往往集中注意力于土地开发，通过“经营城市”来增加收入、缓解财政压力，这就导致了房地产过热和房价猛涨以及大规模基础设施建设的“政绩工程”。?瑏瑥这样一些问题的存在，既威胁到中国经济的健康发展，又往往使得中央的调控措施失去应有的力度与效果，甚至影响到其权威与合法性。

总之，这一阶段的总体特征是：在发展和完善社会主义市场经济体制过程中强调发挥两个积极性，它意味着中央要加强属于自己的宏观调控权，同时把属于地方的权力划归地方。因此，1992 年以后我国在中央与地方关系的磨合上出台了不少有针对性的政策，增强了中央的宏观调控能力，同时也出现了新的地方保护主义。如此看来，要想达到理想状态的中央与地方关系任重道远。

三、权衡中央与地方关系的理论思路

如前所述，改革开放以来我国既经历了从计划经济体制到市场经济体制的转轨阶段，又步入了发展和完善社会主义市场经济体制的时期。虽然两个时期中央与地方关系的权衡重点和最终取向不尽相同，但都植根于建设中国特色社会主义的大环境中，都是基于对历史上所犯错误的规避。在这其中，我国的社会体制发生了深刻变化，高度一体化的官僚集权体制被打破，政治权力与经济权力开始走向分离，社会逐步趋于多元化。中央与地方关系也不例外，传统单一的中央高度集权模式让位于多元化的、中央集权与地方分权并存的新格局。随着社会主义市场经济制度的建立、分税制的实行、政府机构与职能的改革等，我国中央与地方的关系有了实质性变化，初步建立起政治运作与经济运行相对独立的政经二元化体制。?瑏瑦但是，当改革进入深水区以后，以分权为路径解决我国的中央与地方关系遇到了难以突破的瓶颈。因此，我国在中央与地方关系的权衡上有着理论拓展的空间。

中共三代领导集体在不同时期处理中央和地方关系上均形成了极具智慧性的理论。概括来看，1956 年毛泽东在《论十大关系》一文中关于中央和地方关系的理论直接指导了计划经济条件下我国处理中央和地方关系的实践，同时也具有不容低估的现实指导价值；在20 世纪80 年代中期，以邓小平为核心的第二代领导集体针对改革开放中出现的实际问题，系统提出了经济转轨时期处理中央和地方关系的原则，并在随后的改革开放进程中发挥了巨大作用；1995 年江泽民在十四届五中全会上发表《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话，系统阐述了第三代领导集体处理中央和地方关系的原则和构想，这直接指导了社会主义市场经济体制建立过程中中央和地方关系的权衡。从理论上来看，中共三代领导人都在不同时期坚守了相同的理论原则。这一方面彰显了理论本身的生命力，同时这些理论思路也是现今发展中央与地方关系的准绳。

一是要发挥中央和地方两个积极性。1995年，中共十四届五中全会全面系统地论述了发挥中央与地方两个积极性对于我们的意义。“充分发挥中央和地方两个积极性，是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。我国国家大、人口多，情况复杂，各地经济发展不平衡。赋予地方必要权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性，有利于增强整个经济的生机和活力。同时，全国经济是一个有机的整体，中央必须制定和实施全国性的法律、方针、政策，才能保证总量平衡和结构优化，维护全国市场的统一，促进国民经济有序运行和协调发展。”?瑏瑧充分发挥中央和地方两个积极性，这是《论十大关系》中提出的一个重要思想，成为后来我国处理中央与地方关系的重要原则，以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体在改革开放的新形势下坚持了这一思想。这说明三代领导集体的思想是一脉相承的，这也是我们权衡中央与地方关系时必须坚持的基本原则。

二是要维护中央权威。1996 年3 月11 日，江泽民在八届全国人大四次会议解放军代表团讨论会上的讲话中指出：“中央领导和中央政令的权威必须维护，这也是我们党的一贯的政治原则和政治纪律。”对照建国以来的发展历程，我们不难发现，维护中央权威是中华民族生存和发展的基本条件，是确保国家安全、社会政治稳定和经济协调发展的需要，是深化改革、建立社会主义市场经济体制的需要，也是扩大对外开放的需要。

三是要尊重地方利益，属于地方的权力要划归地方。十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010 年远景目标的建议》提出：“发挥中央和地方的积极性，实行投资的合理分工。中央掌握的建设资金集中用于全国性或跨地区的基础设施、基础产业和支柱产业重点工程，以及科技、教育、国防等方面的重点项目。地方政府投资主要用于本地区公益性、基础性项目。”这就确定了属于地方政府的一项重要权力：投资管理权。这样，按照三代领导集体的主要思路，就是赋予地方必要的权力，特别是与其权力、职能、责任相一致的地方经济调控权要划归地方，应充分尊重地方利益。

四、拓展中央与地方关系的实践途径

从实践角度来看，中央和地方关系有着较大的拓展空间。

其一，权力下放的思路不能放弃，尤其是对于中国这样疆域辽阔、人口众多的大国而言更是如此。从新中国中央和地方关系几十年的发展历程中可以看出，中央和地方的关系始终处于一种集权、分权的循环往复中。中央的积极性高了，就影响了地方的积极性；地方的积极性高了，就影响了中央的权威。改革开放初期实行的以行政放权为主要特点的中央与地方关系改革所带来的后果是：地方保护主义盛行和中央宏观调控能力的削弱。这似乎让人谈虎色变，谈到分权就联想到中央的孱弱。于是在以后的改革中，我们一方面放权，另一方面又出台不同的政策对所放权力进行约束，直接带来现今地区梯度格局明显，东西部之间、沿海与内地之间差距愈益拉大，导致地方政府更多的抱怨和新的地方保护主义的出现。

权力下放本身没有错。欧美国家三百多年来都遵循给予地方更多的积极性和自主权的原则，也未见那些国家的统一地位发生过改变。那为什么我国出现了大量的低水平重复建设和政绩工程？ 原因就在于在权力下放过程中没有给予地方更多的监管权。如果我们能更好地发挥民间力量、非政府组织以及公共领域的监督作用，那么地方政府在一些宏观规划和大的城市建设上就必须做到透明化，同时采用一定范围的听证制度，在保证地方利益的同时，考虑国家的整体利益和长远效益。

其二，寻求通过制度化、法律化的途径来达到中央与地方之间的平衡。我国是单一制国家，中央政府代表了国家的所有主权，地方政府只是中央政府的分支，有义务服从中央的命令，中央政府可以随时通过法律或命令超越并取消地方规定。自1994 年实行“分税制”以来，地方政府逐步具备了自己稳定的税种和财政收入来源，作为独立的利益主体地位凸显，甚至有人说，加上中央对地方的税收返还以及大量归于地方支配的预算外和制度外收入，地方政府以各种形式实际支配的公共财力远远大于中央政府。?瑏瑨独立的利益主体使地方政府具备了经济学中“经济人”的特点，这也是中国地方保护主义的根源。但是，不论人权、财权还是事权，地方政府与中央实质上很难“平等对话”。在单一制的大背景下，地方政府只能谋求一些制度外措施如“跑部钱进”和“上有政策、下有对策”等，谋求自身作为“经济人”的利益最大化。因此，我国中央与地方关系种种问题的实质是，单一制下不具有明确法律地位的地方政府，为了追求自身利益最大化形成同中央的博弈。因欠缺类似“州际贸易条款”的有效调控机制，在中央与地方的博弈中，中央并非在每一方面都处于明显的优势地位，尤其是在经济方面。这使得中央对地方权力的收放犹豫不决，也直接导致建国以来我国中央与地方的关系始终徘徊于“集权—放权”的循环之中、“放—乱—统—死”的怪圈转个不停。所以，通过法律约定中央和地方的关系成为一个刻不容缓的话题。

从现实来看，虽然我国现行宪法、地方组织法中对于中央与地方政府的职权划分有一些规定，但这些规定是原则性的、粗线条的，过于笼统，缺乏严格、准确的界定和区分。这样，中央根据需要，可以随时收权和放权；地方为了自身利益也可以向中央讨价还价。因此，如一些学者所建议的那样，可以考虑制定一部中央与地方关系法，规定中央与地方的权力划分。当然这里所提到的法律方式包括两种：一是可以通过立法方式确定中央和地方的权限，二是应该通过法制手段解决中央和地方之间的冲突和分歧。

其三，可以从历史和他国寻求政治智慧。从历史来看，世界上的大国所采用的几乎都是联邦制国家结构形式。在当今世界约200 个国家中，虽然只有28 个联邦制国家，但它们占了世界1 /2的土地和1 /3 的人口，并呈现出丰富的多样性。对于大国而言，这些国家由于疆域面积庞大、人口众多，势必存在各种不同的要求，无论是政治上的还是经济上的，这些带有地方特色的要求如果全部交由一个中央集权的国家进行权衡，就不会强调每一个地方的各自特色和利益。美国、德国的联邦制在长期的历史发展过程中，形成了比较规范的中央与地方关系。显然，谋求政治文明的发展是没有国界的，他国的历史经验可以为我国处理中央和地方的关系提供政治智慧。

总之，任何一个大国的有效治理，都必然依赖良好的中央与地方分权。通过中央与地方的分权，中央政府能够更加有效地收集和处理实施治理所必需的信息，将自己的权力更加深入地贯彻到社会的末梢，并合理控制政府规模，建立一个更有效率的政府；而地方政府能够更加了解民众的偏好，从而更加有效地回应居民对地方性公共物品的需求，同时各个不同的地方政府之间的竞争也有助于居民通过“用脚投票”获得更好的公共服务，地方政府也会由此产生制度创新。

第五篇：关于中央与地方关系法治化学术研讨会会议综述

中央与地方关系法治化学术研讨会会议综述二

第三单元 中央与地方关系基本制度

5、中央与地方关系基本制度变迁

中国社会科学院马克思主义研究院博士生导师辛向阳研究员指出，研究中央与地方关系就应当正视中央与地方关系出现的新变化。中央与地方关系的变化体现在各地方发展的失衡、以及央地关系的复杂性。同时，辛教授认为目前在央地搏弈过程中，又出现了许多强大的国有企业的背影。这背后诸多力量的角逐，也是不容忽视的。同时，现在很多省经济实力很强，这些经济实力的变化使得中央与地方关系，尤其是中央在对地方的调控力度方面出现了一些新的变化。针对以上这些问题，辛教授提出了自己的几点对策：首先，以法治的力量来推进中央与地方关系法治化的进程。其次，当下要建立事权与财权研究的评估机制。再次，区域制度化、组织化向区域法治化进程转化。要在区域发展的前提下，理出一条法律规制的程序与道路，形成一套法律的机制与规则。最后，要处理好几对关系，一是财权与事权的关系、二是垂直与扁平的关系、三是党政关系、四是民主与共和的关系。在处理这些关系的问题上，国际上有一些好的经验我们可以借鉴，当前研究央地关系对推动中国经济社会的发展也是有极大的重要意义的。

厦门大学社科处处长、博士生导师朱福惠教授回应了辛教授的发言，同时结合自身厦门特区的实际，论证了央地关系的复杂性。朱教授提出政治公共管理学中的一些研究方法与手段也是值得借鉴的。

6、中央与地方关系立法制度

中央党校封丽霞教授认为地方立法的第一个价值在于拾缺补遗。第二个价值在于创新。中央立法的立法成本比较大，地方立法的成本相对而言是比较低的。第三个价值是立法民主价值的实现。通过地方立法，在地方立法的小单元中，公民的参与才能变成可能。与此同时，封教授也指出了地方立法存在的一些问题：一是立法的重复性现象比较多，另一个就是立法的“先行先试”问题。象上海浦东、天津滨海，这都存在一些先行先试的问题。面临这一问题，有很多法律上的困惑。有试验就有风险，失败了风险由谁承担?封教授为这一系列问题都值得学者们去深思去研究。

中国行政法学研究会副会长、国家行政学院法学部杨小军教授认为中央与地方的关系，很多方面是政治学与宪法学的问题。封教授对三十年的成就与几个问题的梳理是非常中肯与有见地的。我国存在的特殊的中央与地方的关系与我们的国情有关。我们的党是靠革命取得的胜利，而不是靠民主选举而产生，所以相对而言不符合一般意义上的民选政府的概念。这也造成了一个问题，地方官员主要对上负责，而不是对选民负责。另外，杨教授还指出目前比较突出的财税体制的问题，地方的财权、事权不匹配问题。

7、自治区自治条例出台难的原因分析及对策

中南民族大学法学院副院长潘弘祥教授解释了自治区自治条例出台难的原因。认为自治区自治条例的出台就涉及央地关系问题。中国是典型的行政化的分权方式。这种行政化的分权方式在中央集中垄断之后，就会导致各种各样的问题。会使得中央与地方关系很难按宪法所规定的模式来运作。权力具有天然的扩张性的倾向，中央一旦拥有权力的话，就不会轻易再把权力下放到地方。潘教授认为要改行政化的分权方式为立法化的分权方式，使得国务院不在分权模式中占主导地位，让立法机关在分权模式中占主导地位。此外，还要建立起民族地区多元化的纠纷解决机制。

中央民族大学法学院田艳副教授指出自治区自治条例出台难的最为根本的问题就是中央与地方关系没有遵循法治化的道路。自治区自治条例在出台前法律上是没有规定要报国务院各部委征求意见的，但是在实践中却每次要征求各部委的意见的，所以一征求意见就遭遇各部委的反对，遇上了“审批难”的问题，一直不能出台。同时，田教授还认为现有自治条例的质量不高，很大程度上都是对民族区域自治法的抄袭，自治条例的质量低下导致不能有效的调动地方的积极性，最终不利于推动少数民族自治地区经济的发展。

8、论地方立法权

北京航空航天大学法学院王锴副教授采取了曲线救国的策略，从讨论地方立法权转而来讨论中央与地方权限划分的问题。王教授认为对地方立法权这一问题的研究十分重要，它有助于更加明晰央地权限的划分。

北京大学法学院博士生曹旭东认为学者们似乎限于法律的框架之中来看中央与地方关系法治化这个问题，中国需要在法律与政治关系的角度看，中国政治架构不是法律问题，政治问题是前提问题，探讨中央地方关系首先要考虑政治上的前提和可能性问题。中国共产党的角色没有转换完成。提出要打破法律框架，从更高的视角来看待这个问题。

国务院法制办青锋司长认为要从实际出发，注重中央和地方究竟存在哪些新变化。同时，在实践中，立法主体的增加很有限度，要用非常严格的程序进行控制。不能以领导人的意志说了算。行政化分权转变为立法方式分权值得讨论，尤其涉及到自治区自治条例问题。比如很多学者都提到的国务院放权问题，这其中更多的是涉及到利益博弈的问题。对于地方立法权更应多关注合理性。同时，青司长认为讨论立法基本制度问题，目前现状需要关注，立足现状更有说服力。对于，通过行政区划的变更带动经济发展问题。这涉及一个成本问题。最后，青司长呼吁建立中央地方关系法治化的模型。

第四单元 中央与地方关系法治化建构

9、民族地区财政权研究

湖北民族学院院长戴小明教授就民族自治地方(地区)财政权这一问题进行了四个层面的描述：

首先，财政权是民族自治地方的宪法权利。现代宪政国家的职能是提供公共产品，因此财政权成为宪政重要内容，也是限制政府的一种方式。关于民族自治地方的财政权相关法律主要有：我国宪法117条，我国民族自治地方的财政权规定;预算法第32条;民族区域自治法62条关于财政转移支付的规定。

其次，民族自治地方财政权的层级是与我国目前实施的民族自治体制相对应的，主要有四个层级：自治区、自治州、自治县、自治乡。其中主体是前三个，最后一个是补充。

再次，民族自治地方财政权的现状。首先，对自治地方政府的财政权利的重视不断加大。其次，民族自治地方财政权利不断增强。这种增强主要体现在经济实力的增强与转移支付的加大。但是这种增强仅主要体现在自治区、自治州，而自治县的财政能力却基本没有太大变化。

最后，民族自治地方财政权的困境。第一、从经济基础的视角上看是财政薄弱，自给能力差，制度规则与潜规则同时并存造成了不同层级的自治地方财政能力的差异;第二、制度规则视角上看，财政转移支付制度很不规范，缺少公正性、公开性、规范性这三个法治环境下财政转移支付制度的特征;第三、基层财政主要是保吃饭、保生存、保稳定，财政能力很有限，甚至情况比较差。

戴院长认为对中央与地方关系的法治化建构应当从地方出发进行试点，同时完善现行的财政转移制度是最好的突破口。并且，政治家与学者之间在认知上是存在差异的，不进入实际中不能了解实际的情况，这就需要考验我国政治家的能力。

中国社会科学院法学所博士生导师陈云生教授回应戴院长的发言，认为戴院长从财政这个角度对民族自治地方的财政制度进行的梳理，是非常必要的。戴院长提出的困境非常重要，也指出了解决困境的道路。陈教授认为我国中央与地方关系法治建设不易展开，而民族自治地方与中央的关系则更容易展开，容易达成目标。同时，作为解决民族自治地方财政权问题的一个思路是财政转移支付制度，但是这种制度容易对民族自治地方的发展造成障碍，因为“吃皇粮”的思想并不能提升民族自治地方发展的积极性，西方国家的经验即使明证。如何提高自治地方的发展经济的积极性与主动性是值得学者们思考的重要问题。

10、完善我国中央与地方法律冲突调节机制

中国社会科学院法学所刘海波副研究员认为一旦不同法律之间出现了层级冲突有两种解决方法，一个是政治层面，就是全国人大常委会，二是司法调节，选择性适用，就是在案件中是否适用。如果发现抵触，地方性法规和法律冲突，逐级报请全国人大常务会。同时，刘教授还提出要完善我国既有的审查制度，而不是建立权威的抽象审查，只有建立判例制度，依靠立法和司法的双轨体制，调节央地关系，才能真正实现法治化。

中国政法大学王建勋副教授同意将法院的介入作为解决法律冲突的一种方式。但是，王教授提出如果单纯只采取由法院审查地方法规是否与中央法律抵触，这是完全不够的。因为，如果中央法律法规本身就存在问题怎么办?王教授认为，更重要的是法院应当有权利根据宪法或宪政原则、精神对中央制定的法律法规进行审查。因为，实际在我国，很多中央法律都是有问题。如果不能突破“法院仅仅只能通过选择适用法规的方式来实现调节作用”，不能给予法律违宪审查权，那么中央与地方关系的法治化是无法真正实现的。

11、人民代表大会制度:高度地方自治与高度中央集权的困境

云南大学法学院沈寿文副教授认为中央与地方关系法治化的主要方式就是分权。我国当前走了两个极端，第一个是特别行政区的自治权，第二个是民族区域自治制度下的自治权。国际社会上的“自治权”主要体现是如果中央侵入地方自治范围事项，地方可以诉诸裁判机构，反之亦然。而我国的自治权是说其他地方没有，而当地享有的权利。因此，我国的自治与国际上的自治概念是不同的。沈教授还提出研究中央与地方关系，人民代表大会制度作为切入点是必须的，这一制度实质是我国国家权力配置的问题。对这一制度主要考虑的是其设置上如果回归宪法文本的话是否存在问题。如按我国当前宪法及法律规定，我国人民代表大会一方面是作为塑造政权组织形式的制度，这是横向层面的表现，实际上呈现的是一种一权独大的体制。另一方面则是作为塑造国家结构形式的制度，这是纵向层面的表现，实际上蕴含地方自治的内容。所以，人民代表大会制度这种高度地方自治的制度设计，却被生硬地植入一个注重高度中央集权的单一制国家中，由此带来了一系列制度上的困境。因此，重新审视人民代表大会制度是必要的。

中国人民大学王建学博士后认为，中央与地方关系可以分为三个层面，第一是应然层面，第二是规范层面，第三是实然层面。法学家应该在第一与第二层面之间，特别应当重视对法律文本的规范分析。王建

军提出是否能从宪法规范层面对中央民族大学英文名称的改变分析?同时，我国宪法在分析中央与地方关系之中所起的作用是什么，是否有指导作用?同时，人大在宪法文本中是否真正存在“一权独大”的现象也是值得探讨的。

12、地方治理的本土资源

苏州大学法学院博士生导师杨海坤教授主张解决中央与地方关系应当从以下四个方面着手：

一、从村委会开始把社会权利发展起来;

二、加强党内民主;

三、地方制度应当创新，不要害怕多样化;

四、特别警惕部门、地方集团利益的扩张，警惕垄断利益对中央的影响。

国家行政学院法学部杨伟东教授认为认为中央与地方关系法治化是建构性的，就从解放思想，从自治开始，改变央地关系，很重要是提出多样化，提供思路。但多元化的起点是什么?本土资源应放在何种位置?在大的框架下，单靠地方发挥资源，作用很有限。组织部长学习发言，公推直选，问题就是，提倡地方创新，但整个控制权在中央。所以应该充分给地方空间，否则永远是空盘。

中国政法大学法学院张树义教授指出现在考虑央地关系，需要考虑联邦制问题。危险境地，群体事件，此起彼伏，对任何政权都很危险，极端事件如成都的房屋拆迁案引发的自焚案。这对政权一个极为危险的信号。张教授认为大国没有一个国家，搞集权是成功的。我国需要考虑联邦制，经验上，理论上都成立。自治、联邦就是从人性来的。自己事自己做主。基本人性。从这里升华出个人自主，超过个人范围，就是资源合作，然后市政自治，在此基础上，才有公共权力。从下到上，在人性基础上建立起了国家。从上到下，蔑视人性，不符合人性。我国社会转型，要回到原点，如何建立符合人性政治体制?永远要有明确战略目标，那就是奔向联邦制，这是最为根本的指导。

北京大学法学院博士生导师姜明安教授认为中央与地方的关系主要体现为权力配置上，包括人权、财权、事权、人权的配置。姜教授指出：首先，央地关系只要有法律的规定，就是法制化。其次，不但有法律制度的规定规定，还要有其它的制度为支撑。第三就是价值的判断。要有判断的标准，强调达到合理的

配置。一种是从下到上的配置，还有一种是从上到下的配置。存在这两种的配置方式。还有是央地在动态的搏弈，最后姜教授认为权力按一种模式配置，更要注重权力的保障机制。一种是权力机关来保障，一种是司法机关来保障，都要有完整的机制。并且由法律来保障，唯有此，才能真正的解决中央与地方关系法治化的问题。

自由讨论

中国宪法学研究会副会长、武汉大学法学院博士生导师周叶中教授认为研究央地关系法治化，首先要明确为什么有关系，这种关系是什么，其实质是什么?其实然是什么，应然又是什么?这些问题都是央地关系的基础。央地关系的内涵是权力配置关系，其实质是利益关系。基础问题的视角应当是研究的基础。央地关系法治化的研究应当以宪法文本为基石，但是，宪法文本在我国当前央地关系中是否起到了作用，其构建的体系在实然中是否得到实现。因此，宪法文本的适用是值得研究的。

总结

陈斯喜 全国人大常委会内务司法委员会副主任

陈主任认为这个会议开得很有特点，会议很紧凑，四个单元，加上发言人、评议人、主持人的发言，效率很高。同时，也表现在讨论的问题很广泛，今天是开小会研究大问题。讨论的问题包涵了整个央地关系的方方面面，具体到立法权、民族区域自治制度、地方自治制度。第二个特点是务实理性，问题意识比较强，从提出问题到解决问题，环环相扣。国情意识很强，结合中国特点来谈论，针对性很强，建设性也很强，不是从理论到理论，空对空。第三个特点是思想比较解放，畅所欲言，言无不尽，都敞开思想来谈。涉及到宪法能否修改，单一制体制与联邦制体制的问题，在讨论过程中有目标性的问题，又有路径的选择。同时陈主任也指出需要进一步要深化这个问题的研究，有几个方面要注意：第一是要注意研究这个问题的前提条件。首先是党的领导方式的改善。如果党的领导方式不改善，就不能达到科学治理国家的问题。第二个前提是政府职能的转变问题。如果政府职能不转变，在这里空谈央地关系就没有意义。第三个就是我

国法治要有比较大的推进，法治要有比较大的进展才能推进央地关系的研究。第二个问题就是地方层次如何合理化的问题。现在的层次比较的乱，从中央到村总共是六级，在中国的历史上是最多的，六个层次是从来没有的，这么多的层次的情况下要合理的划分央地关系就非常难。这是必须要正视的问题。在省以下怎么样使之层次合理化，这是仍需解决的问题。第三个问题是地方政权体制怎样合理化。在法制统一的前提下，地方可以考虑多元化的政权形式。第四个问题是权限划分模式如何合理化。统一模式、一种模式来划分，可能不能解决这个问题。地方分权可以有所区别，不同的地方可以给予其不同的权力。这个问题以后要深入研究。你好哦啊，