城市低保工作中存在的问题及对策

第一篇：城市低保工作中存在的问题及对策

灵台县城市居民最低生活保障工作思考

党校2009级行政管理专业 王淑玲

城市居民最低生活保障是目前灵台县城市困难群众救助的“最后一道防线”，在城乡社会救助保障体系中居于基础性的地位，对改变贫困面貌、促进社会和谐、维护社会稳定发挥着不可替代的作用。近年来，我县民政工作按照“规范管理上水平”的总体要求，把建立和完善城市低保规范化管理作为完善社会保障体系、推进和谐社会建设、改善民计民生的民心工程来抓，不断完善工作制度，精心安排，规范操作，狠抓落实，使城市低保工作真正成为保障城市困难群众基本生活的“安全网”，使城市困难群众的基本生活得到了有效的保障。特别是去年以来，县民政局按照摸清底数，扩大范围，提高标准，加强管理，逐步实现“应保尽保”的工作思路，狠抓落实，扎实推进，城乡低保工作取得了显著成效。

一、灵台县城市低保工作的主要做法和取得的成效 止目前，全县共审批城市低保对象1620户3254人，分四类保障：一类对象为无生活来源、无劳动能力、无法定赡养或抚养人的“三无”人员。二类对象为（1）严重残疾并丧失劳动能力的残疾人；（2）患艾滋病或其它重大疾病，住院费、医药费较大的人员；（3）父母均为失业人员家庭的中、小学在校学生；（4）单亲家庭中的未成年子女；三类对象为在职、失业下岗和具备再就业条件的人员。四类对象为待分配期间符合低保条件的普通高 1

校毕业生和城镇退伍待安军人。人均月补差138.5元，临时生活补贴58元每人每月，月发放保障金45.1万元，临时生活补贴共 18.87万元，全年共发放保障金及生活补贴767.3万元。城市低保制度的规范运行，有效保障了我县城市困难群体的基本生活，促进了社会的和谐稳定。结合调查情况分析，灵台县城市低保制度运行的主要做法是：

（一）多层次管理，着力打造阳光低保。县乡两级分别成立了低保工作领导小组。2005年在全市率先成立了科级建制的低保办公室，配备专职主任、副主任各1名，工作人员2名，13个乡镇和街道办事处在成立民政办公室时，核定专干编制18个，并通过公开招考的形式，配备了一批政治坚定、作风过硬、业务熟练的优秀工作人员。各乡镇（街道办）、居委会成立了低保民主评议小组，各社区都确定了联络员，全县上下形成了横向到边、纵向到底、齐抓共管的工作格局。县政府先后制定出台了《灵台县城市居民最低生活保障制度试行办法》、《灵台县城市居民最低生活保障操作规程》等规范性文件，县民政局制定下发了《关于推进“阳光低保”制度建设的意见》、《关于开展基层低保工作规范化建设活动的通知》、《灵台县城乡低保工作规范化建设基本标准》等文件，并建立了“谁入户、谁调查；谁受理、谁审核；谁管理、谁负责”的工作责任制，使全县城市低保工作有章可依、规范运行。

（二）规范化操作，着力打造公平低保。严格实行“分类施保，差额补助，动态管理”，严把“调查摸底、对象审核、民主评议、三级公示”等关键环节，使城市低保制度运行更加规范合 2

理。一是坚持“三个见面”。在入户调查过程中，首先与保障对象本人见面，查看家庭人口、身体状况、家庭经济状况，开展收入测算并填写入户调查表；其次与保障对象邻居见面，详细询问贫困原因、家庭收入及目前生活状况，重点调查有无隐形收入；再次与居委会组织见面，调查反映情况是否属实。按照不入户不过关、不开展调查测算不过关、不走访邻里询问不过关、不进行民主评议不过关、不公示不过关的“五不过关”要求，扎实开展低保对象入户调查工作。二是规范运作机制，完善“三个程序”。在确定保障类别和补差额度上，按照家庭收入，对照家庭综合情况进行分类；在资金审批程序上逐乡查对，逐户核算，确保准确无误；在资金发放程序上采取专款专用、实行“一册明、社会化”发放，确保资金安全运行。三是严格申请审批，实行“三级评议公示”。在入户调查和审核审定过程中，实行户主申请、评议小组评议公示、乡镇政府（街道）审查公示、县民政局审批公示的三级审批公示制，做到了公开、公平、公正，准确无误。四是坚持分类施保，实行“动态管理”。城市低保在广泛调研、多方征求意见、认真分析研究的基础上，严格核算收入，合理确定补差额度和保障类别。五是健全档案资料，完善“四级体系”。在城市低保对象资料管理中，严格建立健全了县、乡（街道）、社区、服务对象四级档案管理体系，每户均建立低保申请、审批表、入户调查表、变更登记表、档案袋等资料，实行按类建档，专人保管，做到了情况明、底数清、对象准、资料全。

（三）广覆盖提标，着力打造公正低保。针对我县自然条件差，经济基础薄弱、财政困难、工矿企业少、就业门路窄、交通 3

闭塞等实际，建立了低保标准自然增长机制。我县城市低保工作自1999年实施以来，连续多次提高补助水平，月人均补差由最初的33.4元提高到现在的138.5元。低保标准的提高和生活补贴的及时发放，有效增强了低保对象应对各种困难的能力，确保了低保对象的基本生活。

（四）全方位宣传，着力打造公开低保。为确保将农村低保这一惠民政策全面落实，通过印发宣传资料、书写标语、组织培训、电视讲座等多种行之有效的方式，广泛宣传保障范围、保障标准、申请审批程序、资金发放办法、评价监督管理等相关政策，引导群众正确行使知情权、参与权和监督权。

（五）宽领域监督，着力打造诚信低保。县民政局每季度末集中10天时间，由主要领导带队，抽调各乡镇（街道）民政助理员及县局工作人员40多人组成督查组，对照《灵台县城乡低保工作规范化建设基本标准》，通过入户调查、测算收入、查看档案资料、走访群众、核对会计账务、入户跟踪检查等方式，以对象是否准确、标准是否合理、制度是否健全、程序是否合规、资金管理使用是否合乎财经纪律、是否做到了“阳光低保”等为重点进行的全面检查，彻底纠正低保对象不准，补差不合理，执行政策不合规等问题，确保了各项工作规范运行。

二、灵台县城市低保工作存在的问题及原因分析

（一）低保对象难确定、家庭收入难核算。

城市低保政策的基本原则是政府保障与法定赡养、抚养相结合，但有些家庭为了享受低保，将父母的户口与其分离，视为不是共同生活的家庭员。差额补助，只要家庭月人均收入低于当地 4

城乡低保标准，就可以申请享受低保待遇，反之则不行，以此来保障低保对象生活水平的一致性。这一政策表面上是绝对公平的，但实践中却带来一系列难题：一是保障对象难以确定，部分特别困难的家庭被排除在低保范围之外。在实际工作中，我们经常遇到类似这样家庭，虽然人均收入高于低保标准，却因偶遇大病、大灾、人身意外伤害和支付子女高额学费等，造成收不抵支，实际生活水平远低于低保水平。由于城乡低保在申请、审核、审批过程中只考虑家庭收入，不考虑家庭实际支出，致使这部分特别困难的家庭被排除在低保范围之外。二是家庭收入难以准确核算。准确核算家庭收入，是搞好城乡低保工作的关键环节，也一直是困扰基层低保工作人员的老大难问题。在具体工作中，城市居民家庭的显性收入和固定收入容易计算，但隐性收入和弹性收入却难以计算，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。再加上核算家庭收入需要耗费很多时间和精力，工作成本较高。所以很多情况下，只能在工作人员和申请人都可接受的区间内估算一个“模糊收入”或者简单地以社区居民公认的贫困户、困难户作为衡量申请低保对象的标准，致使部分符合低保条件的家庭未被纳入低保范围。三是“差额补助”无法做到精准化。按照“差额补助”政策，理论上能够保证每个低保家庭收入的均等化，但操作起来难度很大。比如，在城市低保标准每月184元，人均家庭收入180元的情况下，每人每月应享受4元的低保补助，但实际工作中无法做到这一点，就生活补贴每人每月就有58元。对人均收入略低于低保标准的家庭来说，可能出现两种结果：要么沾光，被纳入低保，实际补助水平高于低保标准与家庭人均收入 5

之间的差额；要么吃亏，被排除在低保之外。

（二）保障面窄、保障标准偏低，形式单一

我县贫困人口较多，需要保障的对象也较多，但我县低保保障面相对比较小，近年来，由于我县企业很少，下岗职工较多，加之农转非人口逐渐增多；城市低保受省、市调控指标限制，要实现应保尽保和按户保障难度大。

1.困残疾致困享受低保的对象，低保相对偏低

在低保操作过程中，经常会遇到一些低保户，他们致困的主要原因是自身残疾，无法自食其力，加上家庭、年龄等多种因素而导致贫困。我县就算按每人每月184元的标准发给低保金，一家三人，包括生活补贴可领取726元，支出包括衣、食、住、医药费，学生上学等，使支出远远超过支出。

2.因生病致贫，要享受低保的对象，低保收入杯水车薪 在工作过程中，往往会遇到一些低保户，他们致贫的主要原因是家中长期供养身患重大疾病的人员，加上家庭其他成员还要照顾病人，也很难出去创业，孩子还要受教育，还要支付巨额的医药费，低保金对这些家庭来说仅为杯水车薪。

（三）配套政策相对滞后。

1997年9月2日《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》正式颁布。这是国家关于建立和实施城市低保制度的第一个政策性文件，随后，省、市、县都出台了政策性文件，但并没有出台相对应处罚措施以制约性政策。至今也没有开发一套系统的管理软件，也没有与其他部门实现信息共享，这给最底层的业务人员不但增加了很多工作量，而且难免会出现错 6

保、漏保的现象，就算出现错保，漏保，骗保也没有行之有效的处罚措施。

（四）基层工作力量较为薄弱。目前各乡镇（街道）民政办的机构设臵和人员配备是根据传统的民政业务种类和工作量来安排的，民政业务种类、业务量逐渐增多，乡镇低保工作人员力量不足，而且就一名民政助理员大部分身兼数职。近年来，乡、村两级的民政工作量和工作难度加大，现有力量显然不能适应现有工作需要，制约了低保工作的规范化管理和工作长远发展。

三、对健全完善城市低保工作的对策和建议

建立和完善城市居民最低生活保障制度，是建立和完善社会体系的重要组成部分，是一项暖民心、顺民意的“德政工程”，抓紧完善落实城市低保制度决不是权宜之计，而是长远之策，事关改革、发展、稳定大局，各级党政和政府应从践行“三个代表”、落实科学发展观的高度，把低保工作当做大事来抓，作为实事来办，把党和政府的温暖送到贫困居民家中。针对上述存在的问题，笔者提出如下对策：

（一）合理确定低保对象、准确核算家庭收入 1.加强享受低保家庭经济收入的动态管理。

社区居委会可以要求申请低保的家庭，应当如实填写其家庭经济状况，并对其填写的内容做出一个书面的承诺，保证其未隐瞒任何经济来源和现有的家庭财产。如有隐瞒，一经查实，除取消申请低保资格外，还应给予相应的批评教育甚至追究相应的责任。这样在很大程度上能够遏制住少数人骗取低保的做法。与此同时，在乡镇（街道办）公示栏内常年公示低保待遇人员、退出 7

人员名单、低保金变更人员名单，公开举报电话，鼓励群众监督举报。

2.是按季上门走访动态核查。在动态管理的基础上，对低保对象按类别定期审核，对自然减员的家庭及时停发低保金，对家庭收入发生变化、不符合低保条件的要及时退出保障范围。

动态管理要严格按照社区居委会调查核实，评议小组评议、街道审查，县民政局审查的程序办理，确保不走过场。

社区每季度末核查一次。核查时要深入具体低保户，如实填写核查表，坚持谁调查、谁签字、谁负责，实行责任追究制度。核查中运用“看、听、算、访、比”五字法，即看被调查对象的住房情况，室内陈设及低保金领取存折等；听被调查对象申报家庭收入及生活情况等；算出家庭收入和人均月收入；访问邻居、群众印证其家庭就业及收入情况；比调查对象户与其他困难户差别情况，低保核查力求真实、准确，针对低保家庭收入情况的变化，及时进行调整，切实做好“应保尽保、应退尽退”，实现低保对象 “进出二畅通”，确保核查工作的公理、公正。

（二）分类合理确定低保标准，确保基本生活

1.按困难程度分门别类制定低保标准。实行分档低保标准，维护低保制度的公平与效率。虽然我县也是分类保障，但类别之间并没有拉开距离，人均月补差相对比较集中，由于低保对象的情况千差万别，对 “三无”人员和重残、重病人员应该大幅度提高补助标准，让他们维持最基本的生活。

2.执行低保自然增长机制。落实低保标准的正常调整，科学提高补差水平

（三）搭建低保管理新平台，解决低保工作“脱线”的问题。与人社、卫生、工商、房管、公安、交通、金融等相关部门实现信息共享，达到信息的最广泛、最有效的利用，实现低保工作系统化，为科学、准确的向低保申请人及保障对象提供准确数据，值得一提的是，首先要出台相应的法律法规，对骗取低保金的户要承担相应的法律责任工；其次，要开发便捷、高效的低保系统软件，以提高工作效率。

（四）加强队伍建设。

随着城乡低保扩面工作的深入开展，目前各地城乡低保人数都有大幅度增加，具体工作极其繁重，由于大量的具体工作在乡镇（街道）、社区一级中进行，所以要重点加强社区居委会工作队伍建设，以满足社区及下岗职工纳入居委会低保管理工作的需要。要积极搞好各级现有低保工作人员的业务培训，提升业务技能，以保证这项工作的顺利开展。

第二篇：前城市低保工作中存在的问题与对策分析

前城市低保工作中存在的问题与对策分析

我国从1993年开始推行最低生活保障制度，到目前为止，基本上所有的城市都已经建立了低保。我国低保工作的基本宗旨，是在维持城市居民的基本生活需要的同时，适当考虑医疗、教育等需求，在保障居民生存权前提下，兼顾其发展权。各地根据自身社会经济发展状况，采用恩格尔系数和菜篮子法等方法，确定本地的标准。目前南京市区的标准是每人每月220元。救助对象有严格要求，就是原社会救济中的“三无”人员、新增下岗失业人员中生活水平不能达到一定标准的家庭、或因其他突发性事件而使生活难以为继的家庭。

最低生活保障是现代国家中每个公民有权享受的无偿的政府救助，是公民的基本权利。低保是“民心工程”，是帮助困难群众维持基本生活的最后防护网，是利国利民的好事。然而实际工作中却存在许多函待解决的难题。在此，笔者结合对南京市白下区的调查，就低保工作中存在的问题及应采取的对策作一简要分析。

低保管理工作的基本流程是:贫困人员填表申请(社区负责)、民政部门考核(资格的确定、补差金额的核算)、定期的跟踪随访(民政部门、社区)、资格的后续审核(流动式管理)。这一半封闭、半开放的流程，使得低保工作存在某些非确定性。

第一，对象的审核难以确定。谁是低保户，谁在绝对贫困线下，这不是可以主观认定的，必须有 一个科学的量化标准。在申请者当中，确有小部分人错误的认为这是国家的救助，不需要个人承担任何社会责任，因而通过隐报、瞒报等手段掩盖自己的实际家庭收入，骗取低保资格，这就给社区工作者的工作增加了难度。民政部门与社区工作者必须去伪存真、明确鉴别。低保的主旨是“应保尽保”，即确保那些最需要帮助的群体都能得到帮助。这就需要进行大量的走访取证工作以对申请者的家庭情况进行摸底，其中包括家庭每个成员的健康状况、工作史、经济来源、社会关系等。这项工作面广、量大、难度不小。

第二，救济金额难以核定。在确定救济对象后，必须明确每个低保家庭的救济金额。前面我们已经介绍了南京市的救济标准是220元，但这并不是说每个低保家庭均发放给每个人220元，而是要

在扣除家庭实际收入后，进行补差。这项工作的最艰难之处就是对家庭实际收入的核算。因为这包

括失业救济金、退体金、下岗后领取的基本生活费、打零工的收入、亲友的资助等短期内所有较为稳定的收入，这就需要对低保家庭收入进行全面的摸底。对每份收入的计算必须让户主心服口服，其精确程度常常达到角。极度贫困的家庭对自身利益的关注使得这份核算工作异常艰辛。

第三，定期随访及资格再确认难以开展。家庭收入不是固定的，故民政部门与社区工作者必须定期跟踪随访低保家庭，以随时了解最新情况，对低保户跟踪随访的间隔时间，根据对象性质的不同分为三个月、六个月、九个月、一年。就业能力强的低保户每三个月随访一次，而对“三无”人员则是每年一次。实际工作中，许多低保户不能充分理解国家的困难，采用种种手段逃避甚至抵制检查工作，以冒领多领低保。更有部分低保户，在收入达标被取消低保资格后心生不满，认为损害了自己应得的利益，从而对社区工作人员实行人身攻击，阻碍了低保工作的正常有序开展。

以上仅是现象，更深层次的问题还有: 首先是少数工作人员以权谋私，违规操作。由于低保资格的认定及金额的核定具有一定的伸缩性，给了部分工作人员暗箱操作的机会，有人趁机给予那些在低保线上下但有私人关系的申请者以更多的机会或更高的保障金额，这明显违反了公平、公正、公开的原则。

其次是部门配合不力，隐性就业显性化不够。低保工作归属民政部门管辖，但又是一项需要全社会配合的系统工程。只有众多部门共同协作，才能使隐性就业显性化，才能清楚核定真正的低保户。但在实际工作中，常常会出现这样的情况:工商部门发了营业执照，却没有回收就业登记证，结果使

一些人在稳定就业的同时继续领取低保，且劳动部门仍然将其作为失业人员进行登记;低保户在偏僻

地段开了店面，足以维持一家人的生活，但民政部门没有确凿的证据，只能按时发放低保;群众举报某低保户买房，到房管所核实查证时，工作人员却以保护客户的隐私为由拒绝配合„„跟踪随访工

作的困难，使得基层民政组织被迫将每星期“回报社会”的公益劳动变成了监控手段，但此种手段的

有效性是极其有限的。

再次是部门设置不当，职能界线不清。低保工作本属于民政部门，但与劳动部门存在职能上的交叉。如低保资格的认定规定:下岗失业人员如在劳动年龄段有就业能力的，需经过三次以上的求职努

力，并确非因个人原因而遭受拒绝的方可领取低保。这里就同时涉及到劳动与民政部门的工作，民政部门要求劳动部门出具申请者三次求职失败的客观原因的证据，以确定该对象符合上述条件。而劳动部门在面对民政及申请者时常常是进退两难:因为，确有部分下岗失业人员因主观原因拒绝求职，劳动部门若如实汇报，则会直接影响他们的切身利益，必然招致此类申请者的非难及打击报复;如若制造伪证，则违背了自己的工作职责。但如果将这两部分的工作权限归属一家，则会在一定程度上改变目前的矛盾，从而提高工作效率。

第四，人力资源医乏，工作效率难以保障。尽管工作由民政部门主管，但实际的考核、入户调查、跟踪随访等工作皆是由居委会及街道来做，区里相关部门的职能主要是审核，并不到具体户中走访。但无论是街道还是居委会，其职能都是全方位的、综合性的，并没有专职人员负责此事，故人手严重不足，常常是一个工作人员负责近400家低保户的跟踪随访工作，自然是力不能及，低保的滚动管理也时常是慢了半拍。另外基层工作人员的素质也是一个大问题。在西方国家，社会救济工作都是由受过专门训练的社会工作者来负责的，因为这需要极强的专业知识特定的理念与技巧。但我们的低

保工作者大都没有经过这样的培训，少数人甚至对低保户抱有鄙视心理，这种人力素质急需改善。最低生活保障是每个公民的基本权利，保障的是公民的生存尊严，如若在申请中遭受了侵害，这无疑与 政策设计的初衷相违背的。

第五是城市改造过程中出现的新问题。旧城区的改造催生了一批新的低保户，老城的拆迁、棚户区的改造产三小车”的禁停等市容市政工作，把一些本非低保的人员推入了低保，给低保工作带来新的困难。拆迁带来的住所的不固定和人户分离，使低保的随访、跟踪以及其他活动的组织、通知与参与等成了未知数。“三小车”的禁停使众多的家庭失去生活来源，为确保整个工作的顺利进行，政 府承诺:所有人员，放宽条件进低保。这样做虽然暂时缓解了落实政府禁令的矛盾，但无论是对地方财政还是对今后低保工作都是巨大的挑战，低保户数的急剧 2 增加及两套低保标准，将成为未来的隐患。最后就是宣传导向偏离问题。舆论媒体的宣传无疑促进了低保工作的顺利开展，但媒体的不准确定位又会加大低保的工作难度。一些媒体以为只要生活困难就可以享受低保，许多非民政部门的政府工作人员也同样有此错误认识，结果是任何行政部门在具体工作中只要涉及到困难居民的利益无法解决，就会理直气壮地声称:进低保。似乎低保是万能的，可以解决一切问题。这种错误的宣传导向及相关部门的不恰当理解给低保工作的开展造成了不必要的麻烦，也加大了实际工作的难度。

如何积极有效地完善低保工作，让最后一道“安全网’，充分发挥其应有的功能，切实保障城市弱势群体的基本生活需求?笔者提出以下建议: 1.加速低保工作的法制化进程，弥补法律上的相关空白。目前中国的社会救济工作急需规范，订立一部《社会救济法》，明确从事社会救济的行政机关的权力和义务、社会救济工作的操作程序、被救济对象的确定程序、被救济对象的权利和义务、相关部门的义务及违反法律应承担的法律责任等，依法约束行政机关及其工作人员和被救济对象的行为，规范社会救济工作的开展，已是一项迫在眉睫的工作。

2.整合行政资源，实现低保工作系统化。要加大部门协调配合及调整的力度，除却法律的硬性规定外，更要在技术上对各部门联合协调予以支持。目前可行的办法是建立低保人员的数据库，并与工

商涝动、房管、市政市容、金融等部门实现信息共享，达到信息的最广泛的传播、最有效的利用，避免民政部门孤军作战。部分部门的工作职能甚至可以考虑合并，最明显的就是民政与劳动部门的相关职能的融合。资源整合的顺利进行有赖于各部门工作理念的调整与提升，特别是“为民便民’，意识的具体化。即使是不直接参与管理低保工作的职能部门，也要从减轻国家负担，更好服务社会的角度，积极配合低保工作的开展。

3.提高基层工作者的素质，及早建立专业化的工作队伍。专业化工作队伍的建立是整个社会救济工作健康有序开展的前提和基础。一线工作者必须通过强化培训，择优上岗。条件成熟时，可以通过职业资格准入制控制工作人员的入门标准以提高专业素质。因为面对社会的弱势群体，我们的工作者不仅要有过硬的专业知识，还需要相应的爱心和耐心。必须照顾到救济对象的尊严，在人格平等前提下进行救助，要避免施舍、恩赐等错误的想法及态度。4.更新群众观念，坚持正确的舆论宣传导向。新闻媒体应该进行正确的舆论宣传，改变人们的一些落后的传统观念。如低保是国家的救济，不拿白不拿;享受低保是自身无能为力的表现等。要使“主动申请低保，积极走出低保”的观念深入人心，就需要困难户对低保的性质有正确的认识，即低保不是施舍与恩赐，而是自身应得的权利，进低保的目的是为了能够最终走出低保，而不是永远躺在政府的怀抱里。同时要改变整个社会对低保人员的错误看法，各相关行政部门尤其要带头纠正这方面的错误认识。

5.完善社会保障的财政支持系统。社保资金拨付源应逐级上移，直至省级财政。南京地区由于经济比较发达，基层财政状况较好，因而低保户能够按时足额领取到低保金。但对于那些贫困地区

来说，因为地方政府财政状况差，低保资金严重欠缺，势必导致低保户无法按时足额领取到低保金。要避免由于地方经济的差异而造成低保工作无法落到实处，可行的办法就是资金拨付源逐级上移，直至省级财政，并保证此类资金的专款专用，这样才有可能最大限度地减少由于地方经济的差异而给低保户造成的影 3 响。6.加强社会保障工作的监督，杜绝违规现象。要充分调动各方力量，完善低保工作的监督体系，积极发挥政府、舆论、群众的监督作用，利用各种有效措施，确实保证工作的公平、公正、公开。‘有公开才能公平、公正，故加强和完善包括公示制在内的运作机制以确保低保工作全过程公开化是有必要的。

7.警惕城市改造给低保工作带来的新问题。目前各个城市的改造工作都存在着同样的问题:讲究速战速决，往往是大面积同时拆迁，多个拆迁点同时进行。城市改造乃大势所趋，但其立足点是为了改善老百姓的生活条件和城市面貌，因此，改造的规模、进度、迁移户的安置配套工作等都必须围绕这个立足点来考虑。要使老百姓通过城市改造提高生活质量，而不是反过来将他们推入低保。

作为社会最后一道“安全网’，低保确实为社会的稳定发挥了举足轻重的作用，但良好的政策设计初衷的实现，有赖于整个社会的全面配合;低保作为社会保障系统中最底层的防护措施，只能消极地减轻贫困可能带来的损害，城市贫困问题的最终解决，还要依赖于积极的再就业政策。

关于城市低保工作应保尽保后全面提高 规范管理水平的几点思考

城市居民最低生活保障(以下简称城市低保)制度，是对传统社会救济制度的改革和发展，与国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险一起，构成了我国现阶段的“三条保障线”，并在我国社会保障体系中发挥着兜底的重要作用。党中央、国务院对此项工作十分关注，党的十六大明确提出要健全城市居民最低生活保障制度，全国人大十届一次会议也明确要求“合理地确定„低保‟的标准和保障对象的补助水平，切实做到应保尽保”。然而，由于城市低保工作是近几年来才开展起来的新业务，政策法规推陈出新较快，许多方面还处于不断探讨、摸索的过程中，具体操作还亟需进一步规范和完善。因此，在基本实现应保尽保后，如何切实提高管理水平，实现规范操作，成为今后一段时期城市低保工作的重要课题。我们根据近期的调研情况以及几年来从事低保管理工作的实践，对此问题进行了粗浅的思考。

一、全省城市低保工作基本情况

我省是从1996年在郑州市开始建立实施城市低保制度的。经过几年来的不断探索与实践，全省城市低保工作取得了突破性的进展，基本实现了应保尽保，初步形成同其他社会保障措施相配套、覆盖全体城市居民的最低生活保障网，起到了缓解社会矛盾“减震器”的作用，较好地保障了城市贫困居民的基本生活权益，为维护社会稳定，促进国有企业改革顺利进行，发挥出了积极作用。

(一)城市低保覆盖面迅速扩大，按期实现应保尽保。目前，我省城市低保标准在90元(新县)至180元(郑州市区)之间。几年来，全省城市低保覆盖面不断扩大，享受城市低保待遇人数，由制度建立初期的4.9万人增至2003年8月底的128.38万人，1996年—2003年8月底，全省已累计发放低保金16383.54万元。

(二)财政投入逐年增加，资金管理不断规范。2002年中央财政对我省转移支付资金3.12亿元，比2001年增长174%。2002年、2003年省级财政均安排低保资金5000万元，比2001年增长59%。省政府又于2002年底、2003年7月份两次追加低保资金投入。市、县两级财政安排低保资金预算也有较大幅度的增加。为规范低保资金管理，全省已按要求建立了低保资金专户，实行封闭管理，专款专用，保证了低保资金的安全运行。一些地方已实行低保资金社会化发放，委托银行等机构直接将保障金发放给低保对象,既方便了群众，也减轻了基层的工作压力，提高了工作效率。

(三)低保制度日趋健全，依法行政水平逐步提高。各地进一步建立健全了城市低保及其他社会救助方面的规章、制度。郑州、洛阳、信阳等市结合本地实际制定了更具操作性的实施细则。不少县(市、区)就低保申请人家庭收入核定的办法和程序等做出了明确的规定。总的看来，全省城市低保制度建设日趋完善，基本做到了有法可依、有章可循，依法行政水平逐步提高。

(四)配套政策逐渐完善，初步形成多方面的救助体系。在努力实现应保尽保目标的同时，各地进一步制定了与低保制度相配套的有关优惠政策。郑州市采取切实措施，努力解决低保对象养老、住房难、看病、上学难、就业等五难问题，初步形成了以城市低保为主体，多方位救助为补充的社会救助体系。同时，多种形式的扶贫帮困和社会互助工作也得到了加强，新乡、商丘、南阳、驻马店等地帮扶弱势群体活动丰富了对低保对象的救助范围。

(五)低保力量得到加强，运行机制已见雏形。全省城市低保工作机构和工作队伍建设得到不断加强，初步建立起“政府统一领导，民政部门主管，有关部门协作，街居具体操作，社会广泛参与”的低保管理体制和运行体制，为全面加强低保工作奠定了良好的基础。目前，洛阳、焦作、三门峡、商丘、濮阳、平顶山、周口、驻马店等地在市民政局中成立了低保科或低保中心，不少县(市、区)，也成立了不同形式的低保工作机构，郑州市及洛阳涧西区为每个街道办事处配备了专职低保工作人员。

二、城市低保工作所面临的问题

由于经济体制改革和经济结构调整不断深入，以及城市化水平逐渐提高，当前我省城市社会贫困群体发展的趋势是贫困面在扩大，贫困程度在加深。特别是随着社会保障体系的逐步改革与完善，下岗职工基本生活保障逐步向失业保险并轨，以及按实际收入核算家庭收入后，我省城市低保工作更加繁重，任务更加艰巨，责任更加重大，在法制化和规范化方面仍然任重道远。这主要表现在以下六个方面：

(一)保障对象仍呈上升趋势且分布不平衡

由于我国社会保障体系中下岗职工基本生活保障和失业保险两条保障线的有偿性，致使其覆盖面有限，大部分贫困人员游离于前两条保障线之外，往往这部分人群的贫困程度最深，脱贫能力最弱，需要政府救助的需求也最为迫切，因无法得到前两条社会保障线的保障，只能由最低生活保障线来兜底。而享受失业保险和下岗职工基本生活保障人群因其缴费时间等因素制约，享受保障的时间具有一定的时限性，在享受前两条保障线期间以及超过时限后而依旧生活困难的，也要靠最低生活保障这条保障线，就使这些人群成为了潜在的最低生活保障对象。同时，由于国有企业下岗职工协议到期出“再就业服务中心”，在企业改革、改制、改组过程中新出现的下岗、离岗人员不再进“中心”，国家新的高校毕业生就业政策等因素，都将导致低保对象在一定时期内仍呈上升趋势。另外，随着小城镇建设的加快，二元化户籍制度差别的逐步取消，城市化水平不断提高，城市居民数量在一定时期内迅速增大的趋势与社会所能提供就业岗位的矛盾更为突 出，刚刚失去土地转为城市居民中的相当一部分，在短期内无法实现就业，从而造成收入中断或减少，这部分人员既不是下岗职工，无法领取下岗职工基本生活保障费，又因没有缴纳失业保险费，不能得到失业保险的保障，也只能由城市低保制度来兜底。因此，城市低保制度因其广覆盖性与无差别性，承担的工作任务在“三条保障线”中最为繁重。

我省贫困居民的城市分布也不平衡。贫困居民家庭分布在大中城市较多，但所占比重较低，在县城等小城市中数量不多，但所占比重较高；从贫困深度分布区域来看，豫东、豫南如商丘、周口、信阳贫困程度较深；豫北豫中相对较轻；从新老城市来看，新兴城市一般贫困程度较浅，如濮阳、漯河、三门峡，而老城市、小城市如信阳、开封、鹤壁、商丘贫困程度较为严重。

(二)尚未形成科学合理地保障资金筹措机制

中央财政及各级地方财政尚未形成真正意义上的最低生活保障资金支出结构。目前，应保尽保所需资金绝大部分依靠中央财政转移支付资金，但其到位的时间、数量、批次尚未形成制度化，而省以下各级财政支出低保资金也没有量化的考核指标，造成地方安排低保资金随意性很大，有的留于形式，不能适应当前应保尽保资金的需要。从目前的财政保障资金支出实行的分级负担体制来看，存在着不稳定因素。各地的低保障资金一般都是采用“中央、省、市、县(区)共同分担”的模式层层分解，其隐患在于一旦在两级或三级财政分担中只要有某级财政困难或落实不了，那么低保金就会不稳定，保障工作就要打折扣。何况我省基层财政状况普遍紧张,为了减轻这方面的财政压力，有些地方往往严格控制保障对象的补差标准，这也是造成我省补差标准偏低的最主要原因。

(三)各种社会保障措施衔接不畅

城市低保制度的特性就是普遍适用性，即无论何种原因造成的贫困，只要城市居民的家庭人均收入低于当地最低生活保障标准，均可纳入保障范围。但是在具体操作上由于种种原因的限制，各地往往存在着把关过严、控制过紧等现象，还有如失业职工领取失业金期满后，由于相关部门、机构未能向当地民政部门及时通报，致使失业者本人无法出具相关证明资料表明其生活水平低于最低生活保 障线，从而不能享受最低生活保障。此外，有些下岗职工即使可以进入再就业服务中心，由该中心发放基本生活费并代交社会保障金，但是这些职工往往不愿与原单位解除合同、脱离关系，拒绝签约进入再就业中心；而随着下岗职工基本生活保障逐步向失业保险并轨，再就业服务中心执行“只出不进”的政策，造成新的下岗、离岗人员无法进“中心”享受下岗职工基本生活保障，从而也无法顺利进入失业保险和最低生活保障，成为游离于三条保障线之外的群体。另一方面，由于失业保险的有偿性、时限性及覆盖面小，部分人员因没有缴纳失业保险费而不能领取失业救济金，直接纳入低保范围，进而对最低生活保障的实施造成很大的压力。

(四)救助机构体系不健全，工作经费匮乏

当前城市贫困居民无论是数量上还是构成上都发生了巨大的变化，城市低保工作政策性强、涉及面广，还要实行动态管理，现有的工作力量和工作机构已不能适应当前城市低保工作任务以及未来发展的迫切需要。由于基层工作人员少，缺乏相应的工作经费等问题的制约，使城市低保工作无法真正做细、做实。通常区级民政部门编制只有4～5名工作人员，街道办事处(乡镇)只有1名民政助理，社区一般只有3～4名工作人员，要同时负担诸如计划生育、综合治理、文明创建、城市低保等十多项工作，仅城市低保的工作量就占全部工作量的60%左右。对保障对象家庭成员情况、家庭收入情况进行调查、复查、审核以及保障资金的发放、保障对象的档案管理、各项数据的统计汇总等大量的具体工作都要由他们承担完成。在低保制度实施初期，低保对象相对较少，原有的组织机构还可以勉强承担低保日常工作，而应保尽保后，由于工作人员少，工作量大，且年龄机构、文化层次的更替尚未完成，更是难负重荷。如：2003年8月底，洛阳市低保对象为42079户、96479人，县级民政部门从事低保工作的仅有35人，平均每人要负担1202户、2757名低保对象动态管理的工作量；办事处(乡镇)一级负责低保工作的仅有25人，平均每人要负担1683户、3859名低保对象动态管理的工作量；社区居委会200名工作人员，每人承担210户、482名低保对象动态管理的工作量。如此“重任在肩、系于一人”的力量配置，只能是被动坐等贫困居民家庭的申请，无法去主动调查、摸清其管辖范围内的贫困居民底数与情况了，这样 8 的实际工作状况又将给编制出准确的财政预算带来不良影响。随着今后社会保障体系及制度的逐步改革与完善，一方面最低生活保障对象不断增加，最低生活保障工作量越来越大；另一方面，今后最低保障工作的重点在基层，如果不采取具体措施确保加强基层工作力量，那么整个社会保障工作将受到严重影响。此外为了这项工作的正常开展，有关工作经费保证同样必不可少，如负责印制有关的表、册、证、卡；必要的政策宣传及业务培训，对低保对象进行管理的微机及其网络配备、日常维护等，所有这些都需要足够的工作经费为基础，否则就难以深入、细致、扎实地开展各项工作，从而难免出现漏保、错保等现象，无法保证使政府有限的保障资金用到真正需要救助的贫困居民的身上。

(五)低保金社会化发放程度不高

实行低保金社会化发放，是提高低保工作效率，简化程序，方便困难群众，实现规范化管理的有效途径。而目前我省只有郑州、开封、洛阳、许昌、南阳、驻马店等地的56个县(市、区)实行了由银行或邮政储蓄网络代发低保金，社会化发放率只有35%，社会化发放程度不高。

(六)低保信息化建设滞后

目前，我省城市低保信息化建设速度滞后于工作任务的发展。城市低保信息化建设是提高工作水平和效率的重要途径。如佳木斯市政府初步实现低保工作信息网络化管理后。申报、审核到批准纳入的周期由至少6～8周时间，缩短到1～2周既可完成，不仅节省了大量的人力物力，更缩短了低保工作周期，提高了工作效率。而目前我省基层仍然是沿用传统的手段与方式进行工作，工作效率及工作质量低下难以避免，工作水平难有质的提高。

三、全面提高城市低保工作管理水平的对策

针对上述问题，要从整体上和根本上不断提高我省城市低保工作水平，切实改善城市贫困居民的基本生存条件和生活质量，应从以下几个方面不断规范、完善城市低保制度。

(一)切实转变思想，树立社会救助新理念

要摆脱以往传统社会救济工作陈旧观念的束缚，树立起面向全体社会成员的社会救助新理念，适应今后城市低保工作迅速发展的形势需要。无论救济对象有无劳动能力、无论其所在单位的所有制性质和主管部门如何，都要一视同仁地予以保障，切实树立适应社会主义市场经济体制的新的社会保障观。以开拓创造性的工作思路和方法解决低保工作中的焦点、热点问题，及时调整工作思路、转换工作重点，把全面提高管理水平、实现规范化管理贯穿到低保工作的每个环节。

(二)建立科学、合理的低保资金筹措机制

中央财政城市低保转移支付制度化，并建立科学、合理的中央、省、省辖市、县四级低保资金筹措机制，明确各级财政应负担资金的量化指标。并大力开拓筹资渠道，鼓励社会、团体、个人进行资助、捐赠，从福利彩票收入中提取适当的比例，减持部分国有资产股，变现部分国有固定资产，倡导群众互济互助等，逐步形成并不断完善以政府各级财政负担为主、社会团体为辅、群众自行帮困为补充的社会主义新型社会保障模式。

(三)加强综合协调，发挥全社会救助保障效用

城市居民最低生活保障制度是一项复杂的社会系统工程，需要围绕城市居民最低生活保障制度建立全方位、多层次、宽渠道的社会救助体系，民政、财政、劳动和社会保障、统计、物价等部门应及时相互沟通、相互协调、相互衔接，同时工商、税务、教育、卫生、房管及水、电、煤气等有关部门应制定和落实对贫困人员的各项优惠政策，积极探索实行住房、就业、医疗和教育救助的方法和措施。我们可以借鉴其它省市的成功经验，从不同层面来缓解城市低保对象家庭的困窘程度：

1、为享受城市低保的家庭提供就业帮助。一是实行政府统筹就业岗位的方法，优先安排困难家庭成员再就业；二是积极建立社区服务实体，为保障对象家庭提供形式多样的再就业机会；三是切实给予自谋职业者优惠政策，鼓励并帮助保障对象积极开展生产自救，从根本上摆脱贫困状态。

2、对享受城市低保的家庭提供医疗救助。一是保障对象可以持有关凭证到指定的医院优惠就医；二是对有大病重症的病人家庭实行年定额医疗救助制度。

3、对保障对象家庭子 女减免其义务教育阶段的学杂费，实行广泛的助学金制度。

4、建造部分廉价住房，特供受保障对象租住。并充分利用工会、妇联等群众组织了解困难职工情况的优势，加强沟通与合作；广泛发动全社会力量，大力开展扶贫帮困活动，形成全社会互助互济的良好风气。

(四)加强工作机构和队伍建设

大力加强低保工作机构建设和队伍建设，不断提高工作人员的理论素质和业务水平。在县(区)建立社会救助中心，在街道建立社会救助站，在社区建立社会救助点，配备专职人员负责最低生活保障的日常管理工作，充分发挥街道、居委会的作用，从而建立一套健全、完善的社会救助网络，以适应低保工作迅猛发展的形势需要，并为将来我国社会保障体系实现社会化管理奠定基础。

(五)建立低保评审体系

建立完善的低保评审体系，是低保工作公开、公平、公正的基本保证。积极推广郑州、焦作、平顶山等地经验，分别在办事处和社区居委会设立了由人大代表、政协委员、居民代表等组成的低保评审委员会和评审小组，对申请人是否符合低保条件进行集体评议，使低保待遇的基层审核过程更加趋于公平、合理。

(六)建立低保信息网络管理体系

建立完善的基层低保信息网络管理体系，是提高低保工作办事效率、规范办事程序的重要手段。在工作实践中我们认为应从以下方面入手：一是积极争取政府支持，推进低保网络化建设。二是积极推进低保数据库建设。及时地将低保对象普查资料和低保对象档案纳入微机管理，确保低保基础档案资料的准确性，并通过网络化管理，做到了“档随人走”，有效地解决“人户分离”问题，避免异地重报和双重骗保现象的发生。

(七)建立资金社会化发放体系

建立资金社会化发放体系是保障资金安全运行，杜绝腐败的重要途径。目前，我省已有56个县(市、区)实行低保金社会化发放，低保对象可以直接到任意一 家银行或邮政储蓄网点领取低保金，这样既减轻了基层工作压力，提高了工作效率，有效地控制了虚报冒领、私自串用、营私舞弊等不良现象的发生，保证了低保资金的安全运行。因此，实现低保金社会化发放是提高管理水平、规范操作的重要措施。

(八)建立低保监督体系

建立制约有效的低保监督体系，是确保低保工作实现公平、公正、公开和不断提高质量与效能的必要保障。一是制定低保检查公示制度。坚持低保办公透明化，公开办事程序、政策依据、监督办法，逐月向社会公布低保金发放情况；定期、不定期地进行低保工作检查，发现问题及时纠正和处理。二是设立开通低保热线电话，随时接受政策咨询、低保申报和监督举报，时刻将低保工作置于人民群众和社会监督之下。

城市低保工作应当注意的几个问题

从1999年国务院颁发《城市居民最低生活保障条例》以来，我国城市贫困人口获得了和国际社会接轨的社会救助权利。仅2002年全国就有2 000余万城市贫困人口获得了各级政府拨付的总计105„3亿元的最低生活保障金。城市低保工作大大缓解了因贫困引起的社会矛盾和社会问题，确保了国企改革、产业结构调整等一系列重大举措的顺利进行，得到社会各界和广大人民群众的好评。但是，与现实的要求和新形势发展的需要相比，城市低保工作仍有许多问题和需要改进之处，应引起各级政府的高度重视。

一、当前存在的几个主要问题

l、编制、人员、经费和办公场所、办公设施的问题。城市低保工作是新时期的产物，无论是各级政府为此所投人的资金，还是被保人数都以惊人的速度增加，而承担此项工作的各级民政部门本来就人少事多，面对每年都在成倍增加的工作量，深感力不从心。就目前山西的整体而言，绝大多数县(市、区)没有核定专门的编制、配备专业人员以及办公经费、设备和专门场所。个别市(地)级民政部门虽有两三个人，但由于办公条件、办公经费的原因也很难集中精力，全身心投人工作。至于负责

最基层工作的社区居委会和街道办事处，工作人员大多数是临时雇佣，报酬、待遇得不到很好解决，工作人员流动性大，低保工作只能是谁碰到谁抓，或今天你 抓，明天我管。由此而导致的结果是把关不严或不知道如何把关，错、漏、重、拖现象比较普遍。

2、对申请者的从业情况，家庭收人、家庭经济纂础等综合情况的评定缺乏科学的依据。目前对申请低保者普遍采取的审核办法是:被保者本人申请，社区居委会初审，街道办事处和县(市、区)民政部门批准，市地级民政部门审核。单从表面上看，似乎层层审批、把关很严。其实，上级的把关固然重要，而更重要的是社区居委会的把关，因社区居委会是直接一与申请人打交道的，可惜社区居委会并没有一套科学规范的标准来衡量申请人的家庭经济状况，只能采取“孩子哭、娘喂奶”的办法。至

于申请人所持的单位下岗、失业、疾病等证明材料，经实践验证有不少是人情或关系所为，社区居委会在具体初审时，只能用来参考。因而，现有被保者的“纯度”还有待进一步核实。

3、保障资金没有形成有效的运作机制。首先，四级财政配套资金缺乏明确的“出资”比例。即中央财政、省级财政、市级财政、县(市、区)财政各出资多少，按什么比例出资没有明确。加之不少贫困市、县财政紧张的原因，常出现一级等一级、下级靠上级的思想，直接影响保障资金的按时到位和被保障人口的数量及其保障标准的确定。其次，由于资金来源的多渠道和时间、数量上的不确定，因而被保者在领取保费的时间上就没有保证。第三，由于资金主要由中央财政拿，所以个别财政紧张的县

(市、区)，只靠中央、省级财政资金，当地配套资金不按时足额到位，出现被保者标准实际上的降低。

4、退出机制反应慢。下岗、失业、疾病等造成的贫困是暂时的，当被保者摆脱困境后，就目前低保工作的运行机制而言，退出机制反应慢是一个普遍现象。此外，因没有一个最长享受时间的限制，容易使被保者产生“进去吃到底”的依赖思想。

5、对被保者的经济收人动态情况缺乏有效的监督机制。被保者的收入可能由劳动所得、投资所得、继承所得、救助所得、意外所得等。目前，作为主管城市低保工作的民政部门，对被保者经济收入上的动态监控几乎等于零。而被保者所在的社区居委会，由于前面所说的原因也很难做到有效监控，因而被保者的“脱保”也只能象“人保”时一样，靠被保者主动申请

二、进一步做好低保工作的思考

1、搭建以社区为主的社会保障平台，彻底解决目前城市低保工作乃至社保工作中的基层薄弱问题。各级政府、尤其是县(市、区)级人民政府，更应从与时俱进、执政为民的高度认清做好低保乃至社会保障工作的重要性，不仅应当成立专门机构，配备具有专业能力，热心社会工作，年富力强的骨干力量担当低保重任，而且要投资搭建具有数字、信息化处理能力的城市低保网络平台，对低保者的家庭、人口、收人、就业等实时信息实施动态管理，从根本上解决目前“人保”、“退保”和监督工作中存在的弊端，用信息化、自动化解决目前人少事多等造成的工作效率低下的问题。

2、实行低保资金预期拨付制度。为了确保低保金每月按时、足额发放，中央、省，市级专项资金，以及县(市、区)的配套资金应采取预期拨付、年终结算的制度。因为，在本年数，严格地说城市居民的最低消费水平也是一个动态变数。如 果不采取预期拨付，就很难保证低保标准和发放时间的足额、按时到位。

3、对被保者的经济收人、就业和再就业情况进行动态监控。目前的城市低保是一种对生活无着落者的政府保障，应通过建立对被保者的经济收入、家庭生活情况的监控，确保政府有限的资金用到最需要保障者身上。比如定期的家访，以社区为单位对被保者经济收入、家庭生活、就业、再就业情况的公布，组织被保者定期参加社区组织的公益活动等。此外，还应建立用人单位、劳动、工商等部门与社区居委会、街道办事处之间在招工„就业、再就业方面的信息交流与反馈。

4、低保标准的确霍不稗旁肺看社会的发展有所提高，更应该避免地城何差别较大的问题。随着人民生活水平的不断提高和物价水平的变动，城市低保标准也应随之而调整。但是，调整应当考虑地区之间的相互平衡，尤其是相邻县(市、区)之间更应如此。否则，会引起举家迁移等一系列社会向题。最低生活标准也应通过调查统计、论证、听证会以及政府领导同经济、社会等方面专家共同协商来制定，以使低保标准更贴进实际生活。度内被保者和“退保”者的人数是一个动态变退出。

5、不断增加低保资金的投人力度。近年来，中央、省级财政对低保资金的投人力度逐年增大。相对而言市、县级财政投入力度明显不足。因此，在经济发展的同时，加大各级政府，特别是市、县级政府对低保资金的投入力度是增加低保覆盖面和提高被保者标准的关键。

6、细分被保者，实行标准多样化。目前的城市低保基本实行的是同一城市统一标准政策。然而，被保者的实际情况是千差万别的。一般而言不同年龄段的最低基本生活所需费用是不相同的，低保标准应当考虑儿童和学生的教育费用、老年人的大病医疗等因素。

城市低保工作是新时期的一项重要的基础性工作，事关改革、发展、稳定的大局，应注意研究新情况，解决新问题，不断提高城市低保工作水平，为全面建设小康社会做出更大贡献。.

第三篇：城市低保问题及相关对策研究

城市低保问题及相关对策研究

【摘要】城市居民最低生活保障制度是我国社会保障制度中的一个特色，自建立以来保障了很大一部分城市贫困人口的基本生活，但随着社会经济的不断发展，低保制度还存在一些问题，本文主要讨论了以下几个问题：（1）低保对象的确立缺乏弹性，无法体现动态变化；（2）低保对象的不同需求无法得到满足；（3）低保对象的审核不科学、不规范，且程序僵化；（4）低保标准低与养懒汉并存。并提出了相应的对策，认为应促进社会保障从业人员的专业化，提高低保工作人员的专业素质；实行分类救助，要避免与其他社保项目重叠；低保标准的制定要与经济发展水平相适应；低保与促进就业相结合。【关键词】低保对象 低保制度 分类救助

一． 城市最低生活保障制度现状

1993年上海市首先建立城市居民最低生活保障制度，之后全国各省市相继效仿，1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》把家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城镇居民作为救助对象，具体包括以下四类：一是三无对象，即无固定收入、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；二是家庭中虽有在职人员，但因赡养、抚养系数高，或所在单位经济效益差，收入降低，生活困难的居民；三是失业保险期满仍未重新就业，符合社会救济条件的居民；四是由于各种原因造成生活低于最低生活保障标准的其他居民。

经过十多年的发展，城市居民最低生活保障制度逐渐完善，低保标准根据物价变化，适度提高救助水平，相对稳定地保障了2270多万城镇贫困人口的基本生活。2007年底，全国共有1064.3万户、2272.1万城市居民得到了最低生活保障。全年各级财政共支出低保资金277.4亿元，比上年增长23.7％。得到最低生活保障人员中：在职人员93.9万人，占总人数的4.1％；灵活就业人员343.8万人，占总人数的15.1％；老年人298.4万人，占总人数的13.1％；登记失业人员627.2万人，占总人数的27.6％，未登记失业人员364.3万人，占总人数的16％，在校生321.6万人，占总人数的14.2％，其他未成年人223万人，占总人数的9.8％。（数据来源：《2007年民政事业发展统计报告》）现在城市居民最低生活保障制度进入了平稳运行时期，基本上实现了“应保尽保”的目标。

二． 城市最低生活保障对象的确立及问题

我国低保制度的建立，在理论上应该遵循覆盖全体国民的原则，由于经济发展水平存在城乡差别，在实际实施时城乡低保制度也有很大的区别，在农村无法做到普遍覆盖。即使在城市，由于低保制度管理的不完善，一些应该受到保障的对象被排斥在低保之外，使得应该受到保障的人没有得到保障，而享受低保的人中，也有一些是不符合低保资格的人，而没有将他们剔除，这些问题都是普遍存在的。虽然《城市最低生活保障条例》的颁布标志着我国低保制度的规范化，但是在实际操作上还存在很多问题。低保对象的确立是依据家庭平均收入来确定，即家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城镇居民都应该纳入低保范围之内，各地在具体对低保申请人进行审核时，又添加了不同的标准，而且审核程序更加繁琐细致。另外，家庭经济收入很难核实也是确定低保对象的一大难题。以下就低保几个具体问题进行深入分析：

第一，低保对象的确定缺乏弹性，低保人群没有体现动态变化。社会保障制度是一种社会调节机制，而最低生活保障制度是社会最后一道安全网，最低生活保障标准的制定与当地的经济发展状况、居民的生活水平、政府的财政收入有关，所以相应的低保人员也会有所变化。最初建立最低生活保障制度的预期是，随着家庭收入水平的变化或城市居民最低生活保障标准的变化，一部分低保人员应该慢慢退出低保范围，新出现的城市贫困人口应该被纳入低保的保障范围，低保人员是一个处于动态变化中的人群，而不是固定不变的，低保的最终目标是使城市中的贫困人口的基本生活得到保障。如随着经济体制改革，城市下岗失业人员不断增加，物价大幅上涨，原来一些收入水平处于贫困线边缘的人落入了低保范围，低保制度是否能及时地将这一类人群纳入了低保范围有待实际调查。根据《条例》规定，享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民收入情况发生变化时，应及时申请办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续。但事实上，一旦被确立为低保对象，就很难再退出低保，所以就形成了低保对象只进不出的现象，低保人数居高不下。洪大用在谈到低保制度实践中的延伸效果时，认为低保制度在实践过程中会“制造”一个长期的低收入群体。

第二，低保对象不同需求无法得到满足。低保人口的构成是很复杂的，其中老年人和未成年人占很大一部分，他们都是社会保障制度所主要关注的人群，但是他们的保障需求有很大不同，老年人对医疗保障需求更急迫，而未成年人需要更多的教育和生活保障。一份对低保对象的调查报告显示，低保对象具有“三高三低”的特点，“三高三低即收入低、文化程度低、社会保障低、待业失业率高、高位家庭比例偏高、慢性病患病率高。”可以看出，低保对象的需求情况是不同的，应该对低保对象的家庭需要进行分类了解和调查，给予特殊的补贴。

第三，低保对象审核不科学，不规范。现在大部分城市在对低保申请对象的 ①

①苗春霞,覃昭晖,张训保,卓朗,谷玉明.城市低保与非低保对象社会支持现状分析.中国社会医学杂志,2007,(12):259 审核上缺乏规范性和科学性，主要是依靠低保工作人员对低保申请对象的主观判断，这样就造成了许多“漏保错保”现象。

其实出现“漏保错保”现象的原因是多方面的，但是低保工作人员的职业素质低是很重要的因素。现在处于低保工作最基层的人员，一般受教育程度不高，没有社区工作和低保工作的专业方法和知识，对低保政策的理解也不充分，有的社区低保工作人员几乎全都是中年或老年妇女，她们没有经过职业培训，无法使用量化的方法对低保家庭的收入状况进行审核，在确定低保对象时，主要依靠主观经验，所以对低保对象的审核一点也不科学，不规范。如“在武汉市江汉区复兴社区，领取‘低保’的有1342户，但其中却有493户已不符合领取低保标准。据调查，‘问题’低保涉及三类人群：有房有车者，双份低保者，还有部分领低

②保者“查无此人”而另一方面，许多本该等着低保救急的人却领不到低保。”可以看出，低保资金浪费现象严重，许多不应该救助的对象吃着低保，而真正需要救助的人却没有得到应有的保障。这些不具备低保资格的人是如何进入低保保障范围的，是低保实践工作应该及时关注的问题。在国外，社会救济一般都是社会保障组织的专业人员来负责。虽然我国早就已经开始培养社会保障工作的专业人员，但是具体实践上还比较落后。

此外低保对象的审核程序僵化，没有灵活性也是一大问题。一般而言，申请低保的程序主要有以下四步：居民申请—居民小组长—单位负责人—居委会核查—街道复查—市民政部门审批—派员调查。但在具体操作上，各地又有所不同，有些地方的审核程序非常繁琐复杂，有些标准缺乏合理性，但还是照常执行，虽然这是为了严格审查低保资格，但这样的做法也将一部分人应保对象排除在低保范围之外。

第四，低保标准低与养懒汉并存。任何一种制度都不是完美无缺的，我国低保制度的建立保障了很大一部分贫困人口的基本生活，但是低保标准偏低是几乎所有人都普遍承认的一个现实，低保救助标准与低保人群的实际需要有差距，难以满足其基本需求。与此同时，养懒汉现象也普遍存在，很具有劳动力的人吃着低保就不再愿意出去找工作。所以一方面都在呼吁加大低保资金的投入，提高低保标准，一方面低保人员只进不出，低保人数居高不下，低保资金缺乏，而低保对象就业意愿不强。

三．低保问题的政策建议

城市低保制度是社会最后一道安全网，低保问题如不能合理解决，会对社会造成不良影响。针对以上几点问题，笔者提出几点建议： 1.促进低保工作人员专业化。

② 武汉复兴社区乱吃城市低保问题重重.东方网 仔细分析，以上问题出现的原因主要在于低保政策的具体实施没有做好。现在我国的低保工作主要由民政部门负责，社区居委会是最终实施的机构，这种机构的工作人员缺乏专业的知识，对低保对象的审核主观性太强，使得低保工作实施缺乏规范性和科学性。所以低保工作人员的专业化要求非常紧迫。参照国外的做法，社区工作者是应该是低保工作的实施人员，他们具有社区工作的专业知识，能够用科学的方法实施低保工作，这在很大程度上能够改善“漏保错保”问题，还能对低保人员的整体状况做深入细致调查，为低保政策的制定提供实证依据。上海是全国社会工作者专业化最早的城市，社会工作者介入社区工作是必然趋势，他们的介入将提高低保工作人员的整体素质。

此外，我们还应该认识到，城市社区工作是解决现在社会就业压力的一个良好途径。现实是，由于社区工作者的工资水平太低，难以吸引受过高等教育的大学生到基层社区工作，所以一方面基层社区缺乏高素质的专业人员，一方面大学生就业压力巨大。这就需要政府出台相应政策，提高社区工作人员的待遇水平，吸收一批具有专业知识的专业人员从事低保工作。专业从业人员的增加也是我国社会保障制度完善的一个重要部分。

低保工作监督机制的完善也是低保实践的紧迫要求。现在普遍存在“低保”资格审查中照顾关系问题，将自己的亲友纳为低保对象，而排斥真正的低保对象。所以低保对象的确立要遵循公平、公正的原则，这就需要来自各方面的监督，群众对低保对象的监督，对低保工作人员的监督。

2.针对低保对象需求不同的情况，我国城市积极推行分类救助措施。“分类救助是指各地根据城乡低保对象的家庭结构、身体状况、劳动能力、困难程度等情况，实施不同的救助标准。” ③这项举措考虑了低保对象不同的需求，分别给予不同的救助。分类救助无疑是我国低保制度的一大进步，尤其给低保人群中的老年人和未成年人带来了很大实惠。

很多人提出要区分低保对象的不同需求，对特殊需求进行特殊补贴。如吴世敏等人认为应该综合考虑贫困家庭的需求，在医疗费用、学杂费和培训费、房租三个方面提供补充性的救助。但我们所要思考的是，分类救助的标准是否体现了公平原则，各地分类救助标准是否应该统一。笔者认为这样的举措如果实施好，肯定会有利于保障低保对象的生活，但是我国社会保障制度还不成熟，许多保障项目还处在建设中，要处理好低保与其他保障项目的协调关系，避免保障部分重叠，造成社保资源浪费，在社保资金紧缺的情况下，还是应该先保障基本生活。3.城市低保标准确立应该遵循最低生活保障原则。

③张时飞,唐钧城.乡的最低生活保障制度基本形成.社会科学报,2008(3):2 在社会保障理论中，将贫困划分为绝对贫困和相对贫困。“绝对贫困是指基本生活没有保证，温饱没有解决，简单再生产不能维持或难以维持；相对贫困是建立在将贫困者的生活水平与其他社会成员的低生活水平对比上的，是指比社会成员平均生活水平低的生活状态。” ④我国现在国情决定了最低生活保障制度的建立应该是遵循最低生活保障原则，即保障处于绝对贫困的居民的基本生活。如果低保标准太高，会影响在职人员的劳动积极性，还会产生福利依赖。一个国家的社会保障制度应该与其经济发展水平相联系，尤其是低保标准的制定要与社会经济发展水平相适应。因为社会保障制度具有刚性，给付标准一旦建立，就不能再随便降低，否则就会引发严重的社会问题。如果现在就制定过高的低保标准，会给低保制度以后的发展带来负担。当然，随着人民生活水平提高，物价上涨，低保标准肯定要逐渐提高，让低保人员能够分享社会经济发展的成果。国外的社会保障制度发展和完善的许多经验值得我们学习，但是也要吸取他们的一些教训，如福利标准过高引发的福利问题。所以,低保标准的制定要合理，既要保障低保对象的基本生活，又要避免养懒汉现象的出现。

4.低保应与就业政策相结合。前面提到的分类救助，对于老年人和未成年人提高救助标准，给他们以很大的实惠。但对于具有劳动能力的成年人，应该将低保救助与促进就业相结合。这一点可以借鉴国外的做法，德国实行的失业救济，在给失业人员提供失业津贴的同时，更注重对他们进行就业培训，以促进再就业，这一方面可以保障失业人员的生活，另一方面也可以避免出现失业救济给付标准太高而产生“养懒汉”现象。如果失业人员因为不正当理由拒绝接受工作，将逐渐减少失业救济金，如果多次拒绝就业将取消其失业救济资格。我国在实行社会救助时，也应该实行这样的政策。事实上，有些地方已经在积极推行这样的做法，但是力度还不够。对那些有劳动能力的低保人员实行这一政策，在给他们最低生活保障的同时，积极鼓励他们再就业，如果拒绝，将逐渐减少低保金，直至取消低保资格，一方面防止养懒汉现象的出现，一方面可以使低保人员自力更生，是社会保障制度的长久之计。

④ 马斌主编.社会保障理论与实践.中国劳动社会保障出版社,2006(7):263

参考文献：

⑴张燕.城镇低保制度现状评估与对策分析——以山东省济南市最低生活保障制度为例.社会工作,2007(6):40-42 ⑵杨玉婷.城市居民最低生活保障制度的现状和对策.湖南财经高等专科学校学报,2008(8):38-40 ⑶洪大用.当道义变成制度之后——试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向.经济社会体制比较,2005(3):16-25 ⑷张时飞,唐钧.城乡的最低生活保障制度基本形成.社会科学报,2008(3):1-4 ⑸谌立平,吴世敏.中国西部中小城市低保制度存在的问题与对策.怀化学院学报,2006(11):47-49 ⑹汝信,陆学艺,李培林主编.2007年：中国社会形势分析与预测.社会科学文献出版社,2006 ⑺马斌主编.社会保障理论与实践.中国劳动社会保障出版社,2006 ⑻郑功成主编.社会保障学.中国劳动社会保障出版社,2007

第四篇：浅谈当前农村低保工作中存在问题及对策建议

浅谈当前城乡低保运行过程中存在的问题及

对策建议

万朝镇镇长谭小华

城乡低保运行几年来，它不仅让千家万户困难群众感受到了党和政府的温暖与关怀，而且对于保障困难群众最低生活、维护地方稳定起到了积极的作用。但是，受多种因素的干扰和影响，因低保而引起的信访案件也逐渐增多，这给农村基层工作也带来了不少的负面影响。当前城乡低保工作中究竟有哪些问题？如何解决这些问题？结合我镇当前正在开展的城乡低保落实工作我们就此开展了专题调研。

一、当前农村低保工作中存在的问题

1、群众思想观念滞后。一是根植在群众心中的“平均主义”思想严重。一部分群众把低保政策与种粮直补、退耕还林补助、医疗补助等政策视为等同，认为低保资金反正是国家的钱，人人都可享受；二是“以吃低保为荣”现象普遍。社会上对享受低保的人有一种概括，就是享受低保的人要么是有钱有势的人，要么是生活困难“无用”的人，部分人为了显示自己有“实力”，不惜动用各种关系争低保；三是“懒汉思想”严重。有的懒汉领到低保后生活有了保障，就不愿辛勤劳动获得收入，低保变成养懒汉。

2、低保对象界定难。据调查，当前在农村真正吃不起饭的特困家庭并不多，多数家庭是有饭吃、缺钱用。如果严格按照低保政策和所有条款去综合界定，真正符合享受低保条件的对象肯定不多。可是在实际操作中，群众反映的一些客观存在的问题让我们很难对低保对象进行界定和确定。如：残疾人问题、老年人多病问题、公益事业占用农户土地不能进行补偿问题、子女不尽赡养义务问题等等，如果我们把以上问题都纳入低保进行解决，以目前国家的财力应该还是比较困难的。

3、来自社会各界干预严重。一是部门干预。有些行政部门为了自己部门“清静”，只要群众上访难以解决的问题，就把低保当作一种“万金油”到处用，对乡镇落实低保工作进行行政干预；二是个人干预。有个别素质较低的领导，为了让自己的亲属吃到低保，不惜动用自己手中的权力和降低自己的人格，到处打招呼与民争利，这给我们乡镇在落实低保工作中设置了障碍和出了一道“难题”。

4、低保动态管理困难。“进低保易，出低保难”的现象较普遍，有的村民认为享受低保就象工作人员领工资一样是终身的，经济条件好转后也不愿让出低保指标，一旦被取消就到处反映上访。

二、改进低保工作的对策建议

1、针对“群众思想观念滞后”问题，我们要通过加大

宣传，让广大群众真正了解国家低保政策的意义和作用，教育广大群众要靠自身的辛勤劳动摆脱贫困

2、针对“低保对象难界定”问题，各相关单位要在做好政策宣传的同时，建立健全相应的低保“准入机制”和“否决机制”。如我镇在确定享受低保政策过程中制定的“三必须、三不准”和“一票准入”办法在实际操作中发挥了很好的作用。

3、针对“社会各界干预”问题，这要求各级部门和各级领导少一点行政干预，少批一点条子，少打一些招呼，多给落实低保政策部门一些支持，尽量让城乡低保申报程序是从下到上而不是从上到下。

4、针对“动态管理困难”问题，建议各单位建立贫困群众信息档案，定期或不定期对辖区贫困群众生产生活情况进行调查，按照“应保尽保”和“一票否决”等工作机制，对享受低保对象进行及时修正。

综上所述，这些问题及其对策只代表本人观点，同时也希望社会各界人士都来关心和支持农村低保工作，给从事农村低保工作多提宝贵意见，让农村低保工作朝着良性方向发展。

第五篇：农村低保工作中存在的问题

农村低保工作中存在的一些问题

近几年来，随着国家经济社会的不断发展，国家对民生问题十分关注，并逐步建立和完善了一系列的社会救助体系，切实保障了一部份农村贫困居民的基本生活。自实施低保政策以来，通过市、镇和村等各部门的共同努力，取得了一定的成效，我作为最基层民政条线的专管员，在工作中遇到了一些困难，也发现了一些问题：

一、低保对象家庭成员收入难以确定。造成原因：一是家庭成员界定困难，有部分家庭把年老体弱的老人从家庭成员中分离出来，成为独居老人，从一定程度上弱化了子女的赡养义务，甚至变相把老人赡养义务推向社会，造成新的困难群体；二是因家庭无明显的、固定的收入来源，大部份家庭收入差别不大，存在互相攀比的情况，核定低保对象难度较大；三是现行生活水平统计办法，在具体衡量家庭收入中可操作性不强，统计误差较大，无法准确界定收入；四是家庭成员中有经济来源，但不愿意提供单位出示劳动报酬证明或以各种理由少报、漏报、瞒报收入的现象在一定程度上存在。五是有意隐藏隐型收入，比如门面出租、房屋出租、遗产赠予、家产继承、外地务工收入等等都无法核实和统计。同时，民政部门面对单位与个人的申报行为并没有直接的制约力，均导致了家庭收入情况掺杂了较多的水分。因此，造成我们在入户调查和收入核定工作中，只能以采用表面消费能力和外部行为观察法。即通过其消费水平或者生活方式的行为观察居民收入水平，虽然是一个重要而又有效的方法，但对于那些处于低保临界线的家庭同样存在着界定难的现象。以上这些因素的存在，导

致了对家庭收入界定的难度增大。

二、低保工作的民主评议、动态管理，实施起来困难重重。通过民主评议，也不一定能评出最贫困的，因为评议时面对的群体就是老百姓，他们对公正性、公平性的认识不同，往往有些贫困户是因为自己不勤劳而导致贫困的，这类人在当地人缘较差，在评议的时候不一定能被评上，如果对这部分确实贫困又没能评到的，如不及时纳入低保，又难以迎接上级组织的检查和造成自身工作的失职，如不通过民主评议等程序纳入，其他的老百姓意见又大，极易造成上访事件的发生；老百姓对低保的认识是，反正政府拿出来的钱见者就该有份，按老百姓的话说就是“我富裕是通过我自己劳动所得的，我们辛勤劳动反而得不到政府的关心和温暖，看来我们也该不做等国家来扶持的好啊”，有的人还认为不能享受低保是社会综合协调能力差的原故，甚而至有的人说“政府的钱不拿白不拿”，正因为有这样多种不平的观念左右着老百姓的思想，这就给当地政府发展其它工作带来了不少难度，甚至有的地方一谈发展，就要讲条件。对此，如果要实行居民低保民主评议、动态管理，老百姓也很少评有条件享受低保的人家，他们要的是，让大家都感受一下政府的温暖，这就容易导致吃低保“轮流转”和大幅度的调整，让真正贫困的人民享受不到政策。对被低保民主评议未被评上的，他也会对政府、当地的老百姓有意见，造成了一些不必要的上访和邻里矛盾，极易导致“被评上的说评晚了，评掉的天天上访，没被评上的更说不公平了”，这给维护社会稳定带来了新的难题。

三、获得低保资格后取消难。近几年实施低保以来，我们不难发现，通过几年的发展，一些低保户通过勤劳经营脱离了贫困，越过了低保线，然而这些户总想一些办法隐藏和采取系列办法阻止取消低保资格。

四、低保的规范化管理问题。多年来，各相关部门密切配合，建章立制，确定申报审批程序和相关条件标准，取得明显成效。但在实际操作中，我们这些低保的入户调查者、原始资料的收集者当中，也有小部份人把关不严、不按申报程序办理等不规范现象，存在人情保、养懒汉现象。低保基础管理薄弱、档案材料保管不齐、信息化建设落后问题普遍存在，还没有完全做到低保资金的社会化发放。

以上问题在一定程度上制约了低保工作体系的完善和功能的充分发挥，希望能通过市、镇和村的共同努力，在今后的工作中进一步加以完善、改进和提高。