城乡统筹发展与深化土地制度改革

第一篇：城乡统筹发展与深化土地制度改革

城乡统筹发展与深化土地制度改革

--2011年中国土地学会学术年会重要观点集粹 中国土地勘测规划院许坚

摘要：本文主要介绍了2011年中国土地学会学术年会的13个重要观点，包括：利用第二次土地调查采用的遥感影像摸清村庄内部用地结构，农村居民点不断扩张成为我国耕地面积减少的重要原因，注意研究土地利用规划中的不确定性，土地利用规划应与交通规划相协调，公平分配土地增值收益，土地股份合作制有利于农地产权实现公平与效率的统一，地票交易制度是一项公平和效率兼顾的制度，补偿问题是影响农户退出宅基地的重要因素，集体土地上建设公租房与小产权房是不同的概念，我国土地督察制度实际是三种权力监督模式的结合，征地冲突风险评估主体有待完善，“十一五”时期多重因素导致我国土地财政收入大幅增长和加强农户耕地保护法律法规的宣传。

关键词：城乡统筹土地资源制度土地资产制度土地管理制度改革

2011年中国土地学会学术年会于11月18-20日在广东佛山召开，主题为“城乡统筹发展与深化土地制度改革”。国土资源部副部长、学会理事长王世元同志到会并发表重要讲话。广东省政府林木声副省长、中国科协学会学术部刘兴平副部长等到会并致辞。学会名誉理事长邹玉川及多位副理事长到会。国务院发展研究中心农村部副部长刘守英研究员、江苏省农工办主任曲福田教授、美国规划师协会首席执行官保罗·法默先生和主席米奇·希尔沃先生、德国慕尼黑工业大学马格尔教授等专家学者应邀做大会主题报告。会议规模约200人，共收到论文230多篇，经过专家严格筛选，有110篇入选年会论文集，19篇获“2011年中国土地学会学术年会优秀论文奖”，26人在大会或分会场上交流。现将重要观点集粹如下：

一、城乡统筹发展与深化土地资源制度改革

1、利用第二次土地调查采用的遥感影像摸清村庄内部用地结构

有专家认为，村庄是人类社会发展到一定历史阶段的产物。村庄用地是农村人口生产、生活等综合功能的承载体，是农村人地关系的最核心表现。尽管我国城镇化水平有了很大提高，但由于我国是农业大国，农业人口基数庞大，相当长一段时期内，村庄仍将是农民聚居的主要形态，村庄用地仍然是城乡建设用地的主要组成部分。而在目前的土地调查中，村庄用地是作为整体图斑进行统计的，没有对村庄内部用地结构进行划分和调查，也就没有深入揭示村庄内部用地结构及其特征，因此，目前有关村庄内部用地的研究只是停留在笼统性的描绘上。有专家指出，第二次土地调查采用的0.5m中科高清遥感影像，是可以对村庄内部宅基地、交通街巷用地、工矿仓储用地、生活服务用地和农林种植用地等，进行目视解译的。

2、农村居民点不断扩张成为我国耕地面积减少的重要原因

有专家指出，1996年，我国农村人口为85085×104人（包括进城打工但户籍仍在农村的农民工），农村居民点面积为1636.48×104 h㎡，乡村人均农村居民点用地192.34㎡。到2008年，我国乡村人口数量降为72135×104人，相对于1996年减少15.22%；而在此期间，农村居民点面积却增加到1653.44×104 h㎡，增幅为1.04%，人均农村居民点面积增至229.22㎡，增幅达19.17%。农村居民点不断扩张占用大量耕地，成为我国耕地面积减少的重要原因。

3、注意研究土地利用规划中的不确定性

有专家认为，人们对世界的过去、现在和未来既不是一无所知，也不是完全了解，仅拥有不完全的知识，由此衍生出普遍意义的不确定性，也产生了土地利用规划的不确定性。土地利用规划系统是一个信息不完全的灰色系统，没有哪类土地利用规划能完全消除不确定性。传统规划理念把规划看成是确定的，设定规划中各项预测参数在规划期限内是不变的，在此种理念指导下编制出的确定性规划显然与未来经济社会发展之间会产生很大偏差。确定性规划不仅不能正确引导未来土地利用和经济社会发展，还会产生误导作用。因此，我们应该用不确定性规划取代确定性规划。为了克服不确定性在土地利用规划中的负面影响，应重视对不确定性的研究，最终依靠不确定性繁荣土地利用规划。

4、土地利用规划应与交通规划相协调

有专家认为，交通活动水平是土地利用水平和交通设施供应状况共同作用的结果，交通承载力归根到底是土地承载力的一种属性，而土地利用状况通常是出行活动的主要决定因素，因此，制定交通规划不能脱离土地利用规划。同时，交通运输系统是土地利用中最具先导性和刚性的部分,离开了交通规划中道路网络和运输体系的合理配置，土地利用规划中的各项内容也将难以全部实现，因此，土地利用规划也应与交通规划密切配合和协调。

二、城乡统筹发展与深化土地资产制度改革

1、公平分配土地增值收益

有专家认为，征地制度改革的实质是公平分配土地增值收益。传统征地模式下，失地农民的补偿标准是以保障基本生活水平不降低为限，这就绝对地排斥了被征地农民对土地增值收益的分享。这是不公平的，没有让被征地农民切实享受到城市化、工业化的发展成果。当然，也不能将所有土地增值收益归于失地农民，否则会造就一个单纯的土地食利者阶层。这显然与我们的社会性质和发展目的相违背。所以，新的征地制度的关键是合理确定一个土地增值收益的分配比例。当然，失地农民对土地增值收益的具体分享方式是可以多样化的，不必一定要一次性的现金支付，年金或社会保障等方式的支付也是可行的。

2、土地股份合作制有利于农地产权实现公平与效率的统一

有专家认为，土地股份合作制将农民与土地分离开来，承包经营权转换为具有交换价值的股权，这有利于实现公平与效率的统一。从效率上看，土地股份合作制有利于农地资源的优化配置和规模经营的发展。而我国的农业，只有在规模经营条件下，才有可能最大限度地采用新技术、新设备和先进的管理理念，从而提高农业生产效率和经济效益，最终实现传统农业向现代化农业的转变。从公平上看，通过股权设置和红利分配，每一个集体经济组织成员可以平等地实现自己的土地权益；集体经济组织也可通过经营收益与分红增强经济实力，从而为每一个集体经济组织成员的生活、就业以及养老提供保障。

3、地票交易制度是一项公平和效率兼顾的制度

有专家认为，目前国家平均分配建设用地指标的方式，其直接后果是造成区域之间的苦乐不均。发达地区指标不够用，欠发达地区指标用不完。这种行政化的资源配置方式，没有按照比较优势的原则进行资源配置，在一定程度上造成了土地资源配置在空间上的扭曲。以这种方式去实现区域协调发展，只是实现了表面上的公平，但以极大的效率损失为代价。而地票交易制度，可使政府获得更多的建设用地指标来建设和经营城市；地票产生地（包括农民和集体经济组织）可获得自身发展所需的资金，以此分享发达地区的经济成果；地票落地区（包括农民和集体经济组织）可通过征地补偿的增加（可能不能达到理想补偿，但相比现行征地补偿还是有所增加），间接获得地票交易所带来的收益。另通过地票交易制度，还可进一步激发与之相关的其他一系列制度的改革，比如农村宅基地制度改革、户籍制度改革等。

4、补偿问题是影响农户退出宅基地的重要因素

有专家认为，目前实行农村宅基地退出制度的地区，退出的补偿金大多低于征地补偿标准。农民普遍认为补偿标准过低，因此在没有特殊情况下即使闲置也不愿意退出宅基地。据典型调查，有71.5%的兼业户和非农户对农村宅基地退出与否持观望态度，表示只有在补偿方式、补偿标准合理时才有可能退出宅基地。另外，宅基地退出补偿金该如何解决，是村集体出，还是地方财政解决，或是从土地出让金收入中解决，也是一个问题。另外，在城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工作中，由于农村宅基地退出分散和零星，在面积和数量上达不到统一上报的要求，因此，不容易整体统一退出宅基地，也难以在新农区建设项目实施前落实其具体位置及面积。

5、集体土地上建设公租房与小产权房是不同的概念

自北京首创在集体土地上建设公租房之后，上海、郑州等地也开始探索这一模式。有专家认为，在城乡统筹发展过程中，这一政策将起到四个方面的作用：拓宽城市租赁住房建设渠道，以多种方式解决城市外来人员及其他人员居住问题，促进农民增收和优化城乡接合部环境，因此是一种有益的尝试。专家认为，在集体土地上建设的公租房符合土地利用总体规划、城市总体规划和村镇建设规划，建设主体、用地性质等也符合相关规定，并且依法办理了审批手续，而小产权房是集体土地上违法建设的商品房，因此，二者之间是完全不同的概念。不能因为某些地区正在试点集体土地上建设公租房就认为小产权房会“转正”了。

三、城乡统筹发展与深化其他土地管理制度改革

1、我国土地督察制度实际是三种权力监督模式的结合

有专家认为，从制度设计上看，我国土地督察制度整体上采用的是“以权力制约权力”的权力监督模式。由于监督者与被监督者都是权力的拥有者，就有可能出现“集体腐败”、“官官相护”等现象，由于“以权力制约权力”存在“谁来监督监督者”的先天缺陷，因此，要实现土地督察的目标，还必须引进其他权力监督模式。有专家认为，从土地督察制度实施五年的情况看，我国的土地督察已逐步建立起“发现-审核-纠正”的工作机制，以及“例行督察+专项督察+审核督察”的核心业务体系，不仅体现了“以权力制约权力”模式的运用，同时由于群众举报和媒体披露等公共力量的参与，也体现了“以权利制约权力”和“以社会制约权力”的监督模式，因此，我国土地督察制度实际是三种权力监督模式的结合。

2、征地冲突风险评估主体有待完善

有专家认为，国土资源部门担当征地冲突风险评估主体存在四个不足：（1）风险评估的前提是要对被征地区域情的准确把握，要求评估者熟知区域内待征地农民家庭情况、信访诉求、区域社会矛盾及重点难点问题等，而这些都是国土部门难以掌握的；（2）国土资源部门作为征地项目的实施者，却又要对项目进行冲突风险评估，既当裁判员，又当运动员的双重身份使得风险评估结果的公正性难以得到社会的广泛认可；（3）国土资源部门很难调整征地补偿标准，也很难否定已批准的征地项目，因此，即便评估结果是项目具有冲突风险，仍很难及时有效予以化解；（4）当前要求建设项目进行的评估很多，如环境评估、拆迁评估、社会稳定评估、征地风险评估等，这些评估之间存在很多相似性，由多个主体分别评估是人力物力的浪费，而由一个统一组织进行评估较为适宜。有专家认为，地方政府作为征地冲突风险评估主体也存在两个问题：一是风险评估会延长征地周期，会增加地方政府征地难度，因此，地方政府目前还普遍缺乏主动开展风险评估的动力；二是地方政府同样存在双重身份的困境，风险评估的公正性依然难以得到社会的广泛认可。因此，理想的征地冲突风险评估主体还有待完善。

3、“十一五”时期多重因素导致我国土地财政收入大幅增长

资料显示，“十一五”时期我国土地财政收入大幅增长，从2005年的5505亿元猛增到2010年的29109.94亿元，增长了4倍多。有专家认为，这是五大因素影响的结果：一是土地出让面积的大幅增加。2010年的土地出让面积是2006年的2倍；二是地价的大幅上涨。无论是综合地价还是居住地价，“十一五”时期都是年年上涨的。2010年的综合地价和居住地价分别是2006年的2.6倍和3.4倍；三是货币超发和年度新增贷款过多。如2010年广义货币供应量是2005年的2.38倍，新增贷款是2005年的2.43倍；四是“招拍挂”出让比例大幅增加。如“十一五”时期头两年，“招拍挂”方式出让土地数量占当年出让总量的比例分别只有32.45%和42.32%，2008年以后升至80%以上，2010年更是达到了88.27%；五是10大重点城市土地出让收入大增。全国排名前10位城市的土地出让金2009年总计5673.02亿元，2010年大幅增加到8752.41亿元，占2010年全国土地出让收入的30.07%，其中，北京、上海、大连三个城市的土地出让金合计达4300亿元，占当年全国土地出让收入的15%。

4、加强农户耕地保护法律法规的宣传，将农户耕地保护意识转化为耕地保护行动

有关专家根据典型调查结果认为，目前农户关于对“最严格的耕地保护政策”的熟悉程度，不熟悉或不知道的占80.09%，非常熟悉的仅占1.12%；关于对“十七届三中全会决定”的熟悉程度，不熟悉或不知道的也占到71.88%，非常熟悉的仅占6.03%；关于对“村庄基本农田的认知情况”的调查，竟有77.46%受访者回答“不知道”；关于“耕地保护最主要的责任人”的回答，认为耕地保护最主要的责任人是国务院（中央政府）的比重最高，为41.93%，认为是农户个人的比重其次，为36.10%，认为是地方各级政府为21.97%。这表明，在农村有关土地法规和政策的普及宣传还很滞后。为此，各级国土资源管理部门应对农户加强有关耕地保护法律法规的日常宣传。宣传普及不应流于形式，应以将农户耕地保护意识转化为耕地保护行动为目标，使农民真正成为耕地保护的主体，参与到国家耕地保护的行动中来。

注：本文刊载于《中国国土资源经济》2012年第1期。

第二篇：成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考

成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考

08经济一班 刘维 20083238

国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异？如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动？在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益？近日，我们通过对成都市锦江区的实地调查，对成都市集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了进一步思考。

背景

2007年6月，成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。随后，成都先后获得全国文明城市、中国最具经济活力城市等荣誉称号。两年来，这座西南重镇的改革与实践广受公众关注与期待。

2009年6月，国土资源部与四川省政府共同在成都举办了“成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会”，使成都两年来在统筹城乡发展改革试验中进行的种种探索再度引起全国各界的关注。

统筹城乡发展面临的首要问题是对现行的一些基础性制度进行改革。其中，土地管理制度的改革最为关键。国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异，如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动，在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益？作为综合改革试验区，成都的探索与经验体现在哪里？

前日，年级选取了成都5个城区之一的锦江区，对其集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了一些调研和考察。所谓“窥一斑而见全豹”。透视锦江，让身为大一学经济学学生的我们对成都城乡结合部在统筹发展过程中进行的土地管理制度改革与探索有了基本了解，并通过自己的了解形成了较全面的印象，并对此作了进一步思考。

之一：在锦江看集体土地流转

到过成都的人，几乎没有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“东篱菊园”、“荷塘月色”和“花乡农居”为代表的锦江休闲农业区，是政府通过规划布局调整、建设用地整理等办法，将城乡统筹理念成功运用于实践、并取得良好经济效益与生态效益的一个典范。这是一条被当地人称之为“农地不征收、不拆迁，农民不失地、不失业、不失利，传统农业变休闲旅游观光农业”的城乡“一体化”发展之路。

值得注意的是，“五朵金花”是从2003年开始酝酿、打造的，4年后，当成都被批准为全国统筹城乡改革试验区时，盛开在成都市锦江区的这五朵“金花”，不仅已成为外来游客与城乡居民喜爱的旅游休闲之处，而且为成都全市在城乡结合部推进城乡“一体化”发展摸索出了有益的实践经验，其关于农村集体土地制度的相关改革与农村城市化过程中农民土地财产权利的确认，为成都全面探索和推进城乡统筹土地管理制度改革作好了良好的铺垫。

如今，这里的农村已经城市化，农民已变成了市民，“五朵金花”所在的原锦江区三圣乡也已相应地更名为三圣街道办事处。不过，这并非“以城带郊”的锦江区推进城乡统筹发展的全部意义。让城郊结合部“农村城市化”、“农民市民化”的同时，不增加建设用地总量，不减少耕地保有量，不改变这片土地的集体所有性质，是这里推进城乡“一体化”发展的基本原则。

这也是成都市城乡统筹发展所遵循的基本原则。正是在这个原则性思路的指导下，成都的农村集体土地，包括集体农地和建设用地，在政府主导的相关土地管理制度改革的推动下，开始走上市场，进行有序流转。

成都第一个农村土地交易市场

几个月前，在全国土地市场还处于一片“清冷”之时，成都锦江区的两宗集体建设用地使用权，在锦江农村土地房屋登记交易中心成功挂牌出让。这次被称为成都集体土地市场“牛年开门红”的交易，已是在锦江农村土地公开市场上进行的第二次成功交易了。

锦江区统一有形的集体土地市场成立于成都被批准为城乡统筹改革试验区仅3个月后，是成都市城区内建立的第一个农村土地交易市场，初时命名为锦江区土地储备拍卖交易中心。2008年6月更名为锦江区农村土地房屋登记交易中心。它将区国土局、区统筹委和区房管局这3个部门的的相关职能进行整合，实现数据共享、并联审批，统一负责全区农村土地和房屋的测绘、勘查，及其相关基础数据库的建立和管理等工作。全区农村土地和房屋产权登记、办证、流转等并联审批平台的建设和管理，也是这个交易中心肩负的一个重要职责。锦江区全部可以上市交易的农村集体土地，包括集体建设用地使用权与农地承包经营权等，按规定都要在这个交易中心以招标、拍卖和挂牌的方式进行公开出让。交易中心则负责为其出让活动提供相关政策与信息咨询服务。

2008年11月，锦江区第一次在农村土地房屋登记交易中心公开挂牌，出让两宗面积共计23.2214亩的集体建设用地使用权，取得成功。这两宗位于规划中的汽车产业园范围内的集体建设用地，以80万元/亩、总成交金额1857万元的出让价成交，从而揭开了成都集体土地有序流转、公开规范交易的大幕。

随行的导游告诉我，在这里进行的每一笔农村土地交易，从最初的申请到最后的确权，全部都纳入规范的管理程序，锦江区政府不仅分别制定了农村集体建设用地使用权和农用地使用权（承包经营权）的流转管理办法，还参照国有土地相关标准给集体建设用地确定了土地级别，限定了最低保护价，并确定了集体土地流转的供地流程，拍卖和挂牌出让、转让集体建设用地使用权的具体规则和办事流程等。

在交易中心参与集体土地交易的流程并不复杂：确权登记→数据库建立→交易申请→权属调查→产权交易→登记发证→数据库更新→再次交易→变更登记→数据库变更。我们后来发现，相较而言，交易前的一系列基础性工作要复杂得多，难度也大得多。实际上，进入这个公开的集体土地市场之前，集体土地产权制度的改革、土地权属的确定，已为集体土地顺利流转奠定了重要基础。

土地产权制度的改革，农民集体土地的资产化，也在很大程度上促进了其资本化进程。锦江农民的集体土地资源，在得到农民同意的前提下，以资产

形式量化给村集体经济组织，由村集体经济组织再量化给农锦公司，再由农锦公司统一经营。因此，进入锦江集体土地市场的流转方的主体，实际上是作为农民集体土地资产管理者的农锦公司。在农锦公司这里，农民的土地财产权利实际上以股份的形式转化为一种资本，交由公司作整体运营，收益则按比例层层分红。每一笔集体土地流转的收入由农锦公司扣除土地整理等相关成本后，按11个村级资产经营管理公司确权登记的集体土地所占比例进行分配，这11个村公司再分别按比例将所得收益分配到村民小组，再由村民小组分给个人。

这种目前看起来比较理想化的土地资本运营方式至少解决了集体土地进入市场所面临的两个最基本的问题：一是避免了农民个人手中的土地由于小规模（或无规模）、分散化且无整体配套的产业布局与基本发展环境等因素，造成土地供不出去的情况；二是避免了因农民本身个体分散、无组织约束、无规范管理而容易导致的交易过程中的信誉失衡现象。当然，农民愿不愿意以这种方式流转，仍然是农民自己的权利。

作为成都市中心城区，以城带郊的锦江区，其集体土地流转不止于建设用地的集中流转。事实上，全区位于城市规划圈外的集体建设用地面积仅4300多亩，而集体农用地总面积达16322亩。这些农地在确权工作完成后，也是以大致相同的形式流转给公司，经统一整理后再以一定规模通过公开市场交易，流转给一些农业综合开发公司，进行花卉种植等经济作物的规模化经营。农民除了以自己的土地使用权入股以外，还可受雇于这些农业公司，进一步转变身份，成为产业工人。

农民原有的宅基地被集中整理后，大量的高层农民公寓在重新规划后的居住区内兴建起来。住着和城里人一样的房子，干着类似城市工人的工作，至少在锦江，当这些原来的农民在城乡“一体化”发展的新环境中生活时，似乎没有什么东西可以表明他们与城里人的区别。除了他们手中依然拥有的土地所有权与使用权经量化后的资产。

之二：“增减挂钩”背后的故事

成都市锦江区的土地利用产业布局规划方案，把“规划先行、产业支撑，政府引导、集约利用，市场配置、合理分配”的三条原则，写在页首。事实上，成都的城乡统筹改革试验，正是在这样三条大原则的背景下展开的。

规划布局，确定城乡统筹发展的方向

成都是不枉“规划先行”之称的。早在2004年，成都市就在全国率先完成第一轮土地利用总体规划修编并通过评审。不仅如此，成都市还借上一轮规划修编之机，由市政府牵头，让土地利用总体规划、城市总体规划以及工业布局规划的修编同步进行，统一编制。在那个时候，成都市就提出把科学发展观和城乡一体化发展目标作为新一轮规划（即2004-2020年土地利用总体规划以及城市发展规划）的指导思想，通过规划打破城乡二元结构，走产业集中布局、土地集约利用的道路。

成都市被确定为城乡统筹改革试验区仅两年，但其关于城乡一体化发展的理念、及其关于城乡统筹相关制度改革的探索和试验却早在5年前规划修编时就已开始了。正是这种超前的理念，影响并指导着成都的城乡统筹发展改革实践。

土地整理，建立城乡统一土地市场的基础

在成都“198”范围内，现有的建设用地面积是70平方公里。市政府决定将这个数字削减到“50”，减下来的20平方公里建设用地将恢复为生态用地。当然，这些生态用地在地类统计时仍属于农用地范畴。这样，经过土地整理和整治，土地集约利用化程度大大提高，成都“198”范围内不仅节余出一些“新”的建设用地可进入集体土地市场、并通过招拍挂提升价值后得到重新利用，而且还保证了农用地总量的增加和建设用地总量的减少。

“198”范围内的建设用地和农用地整理就是带着这样一个基本原则，在经过土地产权制度改革、使农村土地得到“量化”确权的基础上全面展开的。集体土地，无论承包地、自留地或宅基地，先由各户流转给村民小组，再由各村民

小组流转到村集体经济组织，进而再流转给上一级的龙头公司，如锦江区的农锦公司等。这个内部的流转过程是非市场化的。比如，农锦公司是政府专门为集体土地“入市”交易而成立的国有龙头公司，在它进入市场之前，它实际上已通过协议的方式将锦江区“198”范围内的农村土地集中“收购”到自己手里，其农地的收购标准是参照并略高于国家征地的标准。所不同的，一是其集体土地所有权性质没有改变，这个权利已量化成股权，使“失地”农民在公司里仍拥有自己的一点股份；二是补偿标准一般按年租金形式给付，且第一年要给6000?8000元的青苗补偿。

其建设用地即农村宅基地等的收购标准事实上实行的是实物补偿制。以现有户籍人口计算，按新建公寓楼单元房的套内面积每人补35平方米，同时按每人10.5平方米的面积标准配给其所在的集体经济组织，供其出租或以其他方式经营，所得收益归该集体经济组织全体成员共有；拆掉的旧房屋给予300元/平方米的补偿，宅基地房前屋后的附属物则按每人2.8万元的定额标准给予补偿。此外，在农民旧宅被拆掉、新居却未建起和搬进之前的过渡期，每家农户可一次性获得两年的住房临时补贴，标准是第一年400元/月、第二年600元/月。若两年到期后农户仍未能搬进新居的，将继续得到补偿。

对于农锦公司而言，这样大规模的“收购”集体农地和建设用地是需要付出资金代价的，至少是要先行垫付一大笔资金，用作各种形式的补偿和安置。但农锦公司应该并不吃亏。因为这些农地与包括宅基地在内的集体建设用地经过大规模整理，能产生出不少新的用地空间。这些拿到集体土地市场上，只要交易成功，就能赚回大笔的资金，除掉事前垫付的各类土地取得成本以及土地整理的其他建设成本，农锦公司应该还有相当的利润空间。另一方面，如果这些农用地和建设用地不进行集中整理，农地就没法进行规模化经营，建设用地不仅不可能实现集中产业布局，也不可能进行相应配套设施建设，更不可能获得大量建设用地再利用的空间。这意味着这些集体土地还不具备良好的供应条件，因而会在集体土地市场上乏人问津，难以实现其价值。

其实，这些都还只是蕴含在城乡建设用地增减挂钩政策背后的故事。

“增减挂钩”，为城郊土地重新布局提供了政策便利

城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，目的是要保持城乡建设用地总量的平衡。

2005年，成都被国土资源部批准为全国首批城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。从那时开始，成都市就把“增减挂钩”的试点工作与城乡统筹、拆旧建新等土地整理工作结合起来进行，用“活”了这一政策。

在锦江区，整个“198”区域内的基本农田已全部调整出去，现有的农地按规划布局也将在得到全面整理后或成为生态用地，或进入现代农业示范园区，开展农业产业化经营。锦江还计划对“198“区域内的农地和建设用地进行全面整理后，将其规划分区，走集中发展的道路。他们规划了“乡村旅游生态区、文化创意产业园、汽车产业园、体育运动休闲园和现代农业示范园”等5个产业功能区，同时，规划并建设了两个大型的新社区，供农民集中居住。

据了解，成都市郊的“198”区域内，基本上全部进行了这样的重新规划和调整。事实上，没有这样的规划布局和调整，郊区农村的城市化无法进行，土地的高效集约利用也无法实现。但是，这样的新布局和大调整毕竟涉及到大量农村集体土地的再利用，情况十分复杂。其能够得以顺利实现，实际上借用了“增减挂钩”政策中的建设用地和农用地总量控制、平衡的原则以及土地跨地区调整的“置换”原理。

当然，“增减挂钩”政策的意义，主要体现在建设用地指标的跨区域流动上。成都在城乡一体化发展过程中的种种探索性做法，是借用了这一“流动”的精髓，做大了其背后的文章。

之三：成都土地制度改革的几个创新与思考

成都城乡统筹的改革和试验工作做得比较“实”。在做“实”的基础上，成都的土地管理制度改革呈现出几个创新点：

创新之一：政府统筹主导下的城乡一体发展规划真正发挥了“龙头”作用。

成都规划的总体思路来自于其超前的城乡一体化发展理念，以此为核心，本着科学发展的原则，成都市政府统一组织和协调了土地利用总体规划、城市总体规划和产业布局规划的重新修编，把城市建设与产业总体发展布局与城乡土地利用结合起来，从全局的战略高度统筹规划了未来若干年城乡土地的利用。这一超前的战略性举措，为几年后成都开展的城乡统筹改革试验，尤其是土地管理制度的改革试验奠定了坚实的基础。

创新之二：通过农村土地产权制度改革，探索性地明确了农村集体土地产权的主体，为集体土地进入市场交易创造了条件。

农村集体土地进入市场交易，面临的最基本问题，就是集体土地产权不明晰、主体虚置的问题。长期以来，农村集体土地所有权归农村集体经济组织“三级所有”，使用权则基本上以宅基地或承包经营地的形式分配给了农民个体。主体太多，往往导致事实上的主体缺位。成都在全市范围内开展的农村土地产权制度改革，以确权的名义，探索性地解决了这个问题。如推出专门成立的资产经营管理公司作为一个乡的集体土地产权主体代表，通过股份制形式量化集体土地资产，以层层签定协议、层层“转交”土地资产处置权、层层按股分红的办法，既解决了农村土地权属不清问题，又从总体上实现了农村集体土地资产的集中管理和经营。确权后，成都还创造性地印发了集体土地使用证，为集体土地交易提供了合法凭证。

创新之三：成立了农村集体土地交易的服务机构，建立了较为规范的管理规则与流转程序，初步建立了公开有形的集体土地市场。

成都市成立了农村土地交易所，一些区县先后成立了农村土地房屋交易服务中心，并相应地参照国有土地市场的交易规则和相关管理办法，制定了较为完备的管理规则，初步实现了规范管理。

锦江区还探索性地解决了“两证合一”、统一登记的问题，锦江区农村土地房屋登记交易服务中心被政府赋予了土地使用证和房屋所有证统一登记的职能，使集体土地市场一建立，就避免了国有土地市场上长期存在的因“两证”不能统一登记带来的混乱。

创新之四：本着“大统筹、大集中、大流转”的基本思路，灵活运用城乡建设用地增减挂钩的原则和方法，全面开展土地整理，实现了城乡面貌的“一体化”。

通过统筹规划和集中整理，农民进入了标准的“城市小区”，住进了高层公寓；农地被整理成标准农田、置换到专门的农业产业园区，其经营权可以到集体土地市场上招标挂牌，流转给大型的现代农业公司；建设用地经整理后、集中到各类产业园区，其使用权进入市场流转??乡村在土地政策的灵活运用下改变了面貌，也从土地市场赢得了更多的发展资金。

不过，成都在城乡统筹背景下进行的土地制度改革和创新毕竟只是探索中的创新，从目前情况看，至少有以下几个问题值得进一步思考：

思考之一：城乡统筹发展规划的实施需要产业支撑。

我们所调查的锦江区，是成都的主城区之一，其城乡一体化改革试验是在经济基础较好的城乡结合部进行的，效果明显，但背后依赖的是其巨大的产业支撑力量。没有这些产业支撑，政府将无力投资基础设施建设，集体土地市场也将因需求不旺而难以活跃，集体土地价值将无法实现，农民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。这意味着在远离中心城区的偏远农村，这样的土地产权制度改革可能无法进行，这样大规模的农村土地整理也将难以展开。因此，需要思考的是：目前状况下，我们的城乡统筹发展之路，究竟是城郊“一体化”，还是城乡“一体化”？

思考之二：农村土地产权制度改革面临制度风险与经济风险。

从锦江看成都在城乡统筹发展过程中进行的农村产权制度改革，感觉有两个问题：一方面，成立国有的“龙头”资产管理公司如农锦公司，目的是为了作为集体土地产权主体的代表，参与市场交易。但其“入市”之前层层“收购”集体土地的过程，却是非市场化的协议过程，且有垄断之嫌。另一方面，由于农民手中的集体土地是先交给村集体经济组织、然后交给农锦公司，最后才走上集体土地市场的。也就是说，农锦公司先要垫付大笔资金，用以付给农民房屋、青苗等各种补偿，而后还要投入大笔资金，对这些“收购”来的集体土地进行整理，再按市场需求一块一块地将土地供应出去。这里就面临着一个很大的经济风险：土地从大面积取得到单个供应出去，有一个时间差，其长短取决于市场的需求量。作为集体土地产权主体代表的农锦公司必须先去取得巨额贷款，用于土地的取得与整理成本，同时承担高额利息，而能不能收回这些经济成本，得看其手中的集体土地在市场上是否需求旺盛。如果地供不出去，农锦公司将势必负债累累。

思考之三：建设用地增减挂钩政策的过量运用会否影响城市建设用地总量的控制。

成都在改革试验中用活了“增减挂钩”政策，促进了城乡一体化的发展。但是，在创新的同时，我也注意到，其具体增减挂钩项目，只要能保证先增加了耕地面积，就可以将相应的建设用地指标“挂钩”出去，其总量并不受限。这势必会使城市建设用地总量有被突破的可能。

思考之四：集体土地使用证的“效应”与“小产权”房问题。

农民交出宅基地、搬进公寓楼，获得住房补偿（有的还不止一套），其土地财产权利在很大程度上得到了保障。但是，农民获得“补偿”的住房如果一旦用于出租或出售等，就会因其集体土地产权性质而成为“小产权”房，农民集体获得的按每人10.5平方米补给农村集体经济组织、用于经营的那部分房源，显然更有可能成为“小产权”房，其经营的合法性得不到保障。当然，这些房子与目前市场上的普通“小产权”房有所不同，它拥有国土部门核发的集体土地使用证。然而，集体土地使用证毕竟只是成都目前在改革试验中的一项探索性行为，并未取得与国有土地使用证同等的“效应”，所以，其在市场上流转的合法性仍会被质疑。

当然，成都的改革性试验还在探索中。相信所有的疑问都会在其进一步的探索和实践中得到完美的解答。作为经济学学生的我们，在这次的社会实践中也得到相应的思考和启示。

第三篇：深化城乡统筹发展的思考

关于加快我市城乡统筹发展的几点思考

近年来，我市县域经济发展态势趋好，同时在协调城乡发展方面做了大量的工作，尤其在城市建设、项目建设、道路建设、新居民点建设等方面，取得了十分显著的效果。为我市的“两个率先”奠定了坚实的基础。但是我们不得不承认，目前的城乡经济发展还很不平衡，仍处于“农业不强、工业不壮、第三产业未真正形成特色与支柱、农产品商品化程度低”的状况，农民增收、失地农民保障、环境卫生、文化教育等公共服务设施落后等问题依然存在。现就加快我市城乡统筹发展提几点建议：

一、进一步完善城乡发展规划，优化统筹城乡布局

根据各乡镇不同的区位和资源状况，制定完善城乡产业统筹发展规划，优化生产力布局，明确城乡产业发展方向。坚持突出重点、整体推进，加快推进沿江经济带建设，充分发挥沿江地区资源优势，结合现有产业基础，引进培育低碳环保的好项目，改善城乡居民生活质量。

在总体规划和城镇体系规划指导下，注重城乡规划的可操作性，规划、国土、环保等部门要按照各自职能，严格审批程序，避免顾此失彼。高效整合土地资源，促进城市和农村在产业布局、规划统筹、资源配置等方面有机融合，加快城市化、工业化进程，大量地把农民转移到二、三产业上来，转移到城镇来。

目前，我市城市发展总体规划、土地利用规划已批复，国民经济和社会发展“十二五”规划即将启动。要抓住有利时机，着力创新空间开发形式，促进城乡互动发展共同繁荣。城乡统筹规划要与城市总体规划、土地利用规划和经济社会发展规划实现“四规叠合”，确保一张蓝图绘到底。

二、推进城乡统筹建设必须由政府主导，实行市场化运作 促进社会事业发展要强化政府的社会管理和公共服务职能。要大力实施“城乡清洁工程”。鉴于目前我市尤其是乡、镇、村环境卫生不佳的实际情况，要建设最宜人居的城市，就急需实施一项“城乡清

1洁工程”。要加强宣传，广泛动员城乡群众从自己做起，共同营造清洁美好城乡环境。要从治理脏、乱、差入手，建立完善城乡日常保洁体系，垃圾收运、处理体系，加大排水系统和污水处理设施建设力度，加大农村改水、改厕工作力度，以不断改善城乡环境。清洁工程的重点是加强农村环境卫生和垃圾整治工作。可尝试在有条件的村建立清洁卫生专项经费，资金由全体村民分摊，将村里的卫生清洁工作以招投标的方式承包给专人负责。年终由市里进行考核验收，对搞得好的，政府可以以奖代补的方式参照城市路面保洁5000㎡/人、月工资500元的标准给予补贴。

三、探索建立城乡统一的社会保障制度

在稳定传统家庭养老保障基础上，建立城乡衔接公平统一的农民社会保障体系，使农民在失业、医疗、生活等方面享有与城镇居民平等到的权利，逐步缩小城乡社会保障差距，提高农村社会化养老水平。建立健全农村社会救助工作机制，完善以城乡低保为基础，以帮困助学、帮困助医、帮困建房三大救助工程为支撑，其他专项救助、临时性救助和社会帮扶的社会救助体系，切实保障农村困难群众的基本生活。

四、农业适度规模化经营，提升辐射带动能力

在积极扶持“铺天盖地”的中小企业的发展的同时，要进一步做大做强我市的支柱产业和新兴产业，培植“顶天立地”的龙头企业，走可持续发展道路。农业适度规模化经营，在高效、外向、生态、品牌上下功夫，按照集中、集聚、集约发展的要求，切实转变农业发展方式。推进特色农业建设。加快发展生猪、家禽标准化规模养殖场、水产健康养殖示范区，抓好设施农业和规模种养关键环节。建成一批以农产品加工为主导、工农一体化的高效农业规模生产和加工基地。发展农副产品精深加工业，从而调整优化农村经济结构，延长产业链，提高农产品附加值，转移富余劳动力、增加农民收入，加快农业产业化。

支持企业下乡入村进行农业规模化、产业化生产经营和联建新农村；要加大扶持力度，培育农业龙头企业新亮点；要紧紧围绕龙头企业，采取公司加基地、基地连农户形式，或依托农村合作经济组织，立足“一乡一业，一村一品”，加速形成乡镇特色产业片区，实现小生产与大市场的对接；要增强品牌意识，积极整合品牌，进一步做优、做大、做强既有农产品的生态品牌。

五、增强经济市场化意识，缩小我市城乡差距

探索建立更加灵活的土地制度，鼓励和引导农民按照“依法、自愿、有偿”原则，对农民的承包经营权实行量化入股，以股权形式实行有偿流转，搞活土地存量资产，提高土地产出率，实现农业产业化、规模化和集约化经营，为农民离土离乡创造条件。允许农村集体经济组织采用以土地入股方式参与项目的开发建设，探索将农村集体土地收益用于农村基础设施建设。改革征地制度，完善征地程序，积极探索建立土地收益分配新机制，尝试建立明确土地权属的体制机制，切实解决好土地被征占农民的社会保障和就业问题，使农民“失地不失业，失地不失利”。

根据我市工业发展水平较快的特点，必须将以工补农，发挥政府的主导和引导作用，促使农民增收，加大农村劳动力培训转移力度，培养他们的一技之长，以适应工业化、城市化给他们带来的就业冲击，解决他们的民生问题。实现城乡经济社会的协调发展，必须努力促使广大农村剩余劳动力向城市转移。要转得出、留得住，使农民真正变成“居民”。

二○一○年五月二十六日

第四篇：深化统筹城乡就业和社会保障制度改革调研报告

一、我市统筹城乡就业和社会保障制度改革取得的成效

劳动就业是民生之本，社会保障是民生之安。2008年以来，我市各级党委、政府按照统筹城乡综合配套改革的要求，积极推进制度创新，狠抓工作落实，全市城乡统筹就业和社会保障工作取得了显著成效。

(一)统筹城乡就业改革深入推进，促进城乡劳动者就业创业的政策体系和服务体系基本形成1、城乡一体的促进就业创业政策体系基本形成。全面落实积极的扩大就业和创业促进就业政策，城乡就业环境明显改善，基本实现了城乡就业一体化。2008年—2011年，市本级就业政策性投入达10348万元(含小额贷款担保基金)，政策促进效应明显。实行全社会人力资源的统一管理，市、县(市、区)、镇(街道)三级人力资源市场体系基本形成。就业援助、就业帮扶长效机制基本建立，探索建立农村劳务合作社。

2、创业带动就业工作成效显现。围绕实现“5111”创建任务，全面实施以“五大创业行动计划”、“五大创业保障体系”为重点的“五五创业工程”，推进全民创业。到2012年6月，阶段性创建工作目标任务全面完成。两年内，全市促进创业资金投入11.2亿元，培育各类创业基地96家(其中认定市级创业基地58家)，创业型镇(街道)创建实现全覆盖，全市净增创业企业13626家(累计企业数量78459家)，实现创业带动就业10.5万人。

3、就业规模进一步扩大。积极开展公共就业服务专项活动，2008年—2011年，全市举办各类公共就业招聘活动2106场次，累计提供就业岗位265万个，达成就业意向146万人次。落实困难企业“五缓四减三补贴”措施，稳定和扩大就业岗位。2008年-2011年，全市新增城镇就业岗位26.3万个;帮助城镇失业人员实现再就业12.8万人，其中帮助就业困难人员实现再就业3.9万人次;农村劳动力转移就业20.2万人，农村劳动力中从事第一产业的比例下降到12.9%，农村转移劳动力就业率上升到86.7%(其中“两分两换”试点镇农村劳动力就业率达97.6 %)。全市城镇登记失业率下降到3.36%。

4、城乡劳动者技能素质逐步提高。统筹推进职业技能培养体系建设，全面开展就业技能培训、岗位技能提升培训，提升劳动者的就业再就业能力。重点强化农村劳动力转移培训工作，促进“两分两换”人员转移就业。2008年-2011年，全市组织职业培训34万人，农村劳动力转移就业培训12万人，15个“两分两换”试点镇累计培训25.3万人，接受培训率达71.8%。开展外省来禾务工人员素质培训7.8万人，开展职业技能鉴定32万人，其中高技能人才培训3万人。

(二)统筹城乡社会保障体系不断完善，全民社保推进机制基本形成1、多层次、广覆盖、保基本、可衔接的城乡居民社会养老保险制度体系基本形成。调整并统一了全市职工基本养老保险缴费费率，在全省乃至全国率先实现社会养老保险的制度全覆盖。鼓励自谋职业和灵活就业人员参加职工基本养老保险，鼓励“两分两换”人员参加各类社会养老保障，建立困难人群参加城乡居保补贴办法。到2012年6月，职工基本养老保险参保总人数达184万人;城乡居保覆盖人数80万人;被征地居民养老基本生活保障制度覆盖人数42.8万人;全市城乡居民社会养老保障覆盖率达95.5%。到2011年底，全市企业退休人员人均养老金水平达1958元/月，城乡居保人均养老待遇水平达300元/月，被征地居民养老基本生活保障待遇达785元/月。

2、覆盖城乡居民的医疗保障体系基本形成。建立了基本医疗保险、医疗补助、补充医疗保险、医疗照顾、医疗救助等多层次的医疗保障制度，全市已形成职工基本医疗保险制度和城乡居民合作医疗保险制度两大体系，2011年6月底，全市已有353.47万人参加了多层次的医疗保险，其中职工基本医疗保险参保155.99万人;城乡居民合作医疗保险参保197.48万人，医疗保险参保覆盖率达95%。同时，医疗保障水平进一步提高，基本医疗保险政策范围内住院医疗费用报销比例分别达到84.5%和65%;城乡居民合作医疗保险筹资标准达到500元/人.年。全市工伤保险参保总人数达也到137.36万人，生育保险参保达到111.49万人。

3、失业保险管理体制改革取得成效。实施城乡一体的失业保险制度，实行参保人员同一比例缴费、同一标准享受、同一制度管理，基本形成了失业保险促进就业的基本框架。目前，全市失业保险缴费人数已突破90.8万人。同时，在全市建立领取失业保险金人员参加基本医疗保险办法，实现了失业人员的医疗保障的可衔接。

(三)基层管理服务体制改革取得成效，就业和社会保障公共服务能力得到较大提升

1、基层就业和社会保障工作体系基本形成。2008年12月成立了嘉兴市社会保障事务局，同时加强基层就业和社会保障服务机构建设，实现了镇(街道)社会保障所(劳动保障所)的全覆盖，并向村(社区)延伸，全市已建立社会保障工作平台1177个，专兼职工作人员达1674人。公共就业信息服务水平也进一步提高，建成社会保障市民卡信息系统，目前全市完成制发卡120万张。开发建设全市职工基本医疗保险异地就医联网结算平台，并与省平台实现了对接，实现了参保人员异地就医医保“一卡通”。

2、社会保险基金监督管理不断加强。通过日常监督和专项治理，进一步完善了基金监管制度，监管能力和水平不断提高，确保了基金安全。至2011年底，全市职工基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险基金结余分别为146.53亿元、35亿元、12.6亿元、2.7亿元和2.41亿元，比2007年底分别增加74.86亿元、19.75亿元、7.8亿元、1.37亿元和1.18亿元，基金支付能力不断增强。

二、统筹城乡就业和社会保障制度改革面临的形势和困难问题

(一)统筹城乡就业面临新挑战。一是经济增长对就业规模制约增大。一方面，随着我市经济的转型升级，经济增长对就业的拉动将逐步减少，据预测，“十二五”时期GDp每增长1%，拉动就业约0.7万人，比“十一五”减少约0.1万人。另一方面，城乡劳动者就业再就业任务艰巨。全市每年新增的大中专毕业生、农村转移劳动力等需就业的群体达9万人。二是就业结构性矛盾将长期存在。存在着“招工难”与“求职难”并存局面。存在这种人力资源供求的“两难”现象。三是就业素质性矛盾日益突出。一方面，企业转型升级对劳动者技能素质要求不断提高。另一方面，求职者整体素质还难以适应企业对技能人才的需求，素质就业面临较大困难。据全市15个试点镇监测数据显示，需转移安置就业5335人，这些人员年龄大多在45岁以上，没有技能等级。四是就业创业政策体系有待完善，政策扶持力度还需进一步加大。

(二)社会保障制度建设面临新形势。一是社会保障制度有待进一步完善。尽管我市已经实现社会保障制度的全覆盖，但各类社会保障制度之间的系统性、整体性仍不强，市域社会保障统筹力度不够。二是社会保障覆盖面有待进一步扩大。这几年，我市新居民务工人员参保积极性依旧不高，只有35%左右。自谋职业和灵活就业人员的参保工作力度还需加大。同时，依法扩覆征缴，使劳动密集型企业感到压力增大，参保扩覆难度较大。三是社会保障水平有待进一步提高。尽管连续八年调整提高了企业退休人员养老金标准，但相比事业机关单位养老待遇差距较大，而且城乡居民社会养老保险待遇平均水平还低于城乡低保的水平。参保人员的看病贵的问题仍未根本缓解，医疗费用增长控制机制有待完善。

(三)就业和社会保障公共服务体系建设面临新要求。一是基层工作平台需要进一步完善。基层就业和社会保障工作平台建设还不能完全适应统筹城乡的发展需要。二是就业和社会保障信息化相对滞后。应用系统建设尚未覆盖所有业务，信息资源数据库尚未实现市域统一，信息“孤岛”现象仍然存在，社保经办服务未延伸到村(社区)。三是社保基金支付存在风险。在五大保险中，养老保险涉及的人员最多，且支付期最长，待遇保障支付刚性最强。到今年6月底，市本级养老保险基金支付能力只有20个月。同时，随着医疗、工伤、生育保险制度改革的深化，基金支付压力也在逐年增大，基金积余率逐年下降。

三、深化统筹城乡就业和社会保障制度改革的对策建议

按照市委、市政府关于深化统筹城乡综合配套改革的总体要求，围绕“两富”目标和“三城一市”建设，实现社会就业更加充分、社会保障体系更加完善、公共服务体系更加健全，形成与经济社会发展和人民群众基本需求相适应的就业和社会保障政策体系、管理体制和运行机制。

(一)主要措施

1、深化统筹城乡就业制度改革，建立健全城乡一体就业创业政策体系和服务体系。

一是建立健全统筹城乡的就业政策体系。对现有的就业政策进行梳理，制定完善促进就业创业的扶持政策，并抓住国家扩大失业保险基金支出使用范围试点政策的机遇，进一步提高政策的扶持力度和待遇标准。统一城乡就业和失业登记制度，规范就业和失业登记行为，劳动者在市域范围内享受平等的就业创业扶持政策。

二是建立健全统筹城乡的就业服务体系和创业扶持体系。以充分就业村(社区)创建为抓手，进一步夯实基层公共就业服务基础，形成创建长效机制。完善城乡人力资源数据库，实行动态管理，做到人员基本情况清、培训志愿清、就业状况清、社会保障情况清。落实基层公共就业服务措施，促进农村劳动力转移和就业创业增收。深入 “五大创业行动计划”，健全完善 “五大创业保障体系”，形成 “三位一体”的创建工作长效机制，促进以创业带动就业，巩固省级创业型城市创建成果，争创国家级创业型城市。

三是建立健全统筹城乡的职业培训体系。加强职业培训体系建设，做好对职业培训机构的指导，到2015年争取建设2所技师学院，基本建成覆盖全市高技能人才公共实训基地网络体系。大力开展职业技能培训，重点加强农村劳动力转移就业培训，力争使有劳动能力和培训愿望的农村劳动力都能得到一次免费的职业培训。继续深入开展SIYB(创办和改善你的企业)创业培训，每年组织创业骨干培训1500人以上。

四是建立健全统筹城乡的就业促进体系。继续实施援企稳岗政策，落实岗位补贴、社保补贴、培训补贴等措施，鼓励企业吸纳就业。加强对就业困难群体的就业援助，重点加强城乡零就业家庭和低保家庭的就业保障工作，确保有就业需求和就业能力的就业困难人员实现就业。加强农村劳动力转移就业工作，鼓励农村劳动力就地就近就业，大力发展农村劳务合作社，促进农村劳动力灵活就业和就业增收。

五是建立健全统筹城乡的就业信息与保障体系。加强乡人力资源市场体系建设，建成全市统一的网上人力资源市场。广泛开展各类公共就业服务活动，发挥市场在人力资源配置中的基础性作用。鼓励发展职业中介机构、职业介绍经纪人，探索职业介绍项目化运作模式，提高职业介绍市场化程度。加强就业和社会保障法律法规落实情况的执法检查，完善劳动保障监察网格化网络化管理体系，全面开展企业关爱员工、员工热爱企业的“双爱”活动，积极构建和谐劳动关系城市。

2、深化统筹城乡社会保障制度改革，加快建立惠及全民更高水平的社会保障体系。

一是统筹推进社会保障制度建设。结合贯彻省关于社保领域历史遗留问题三个政策性文件落实情况，研究制定被征地居民养老基本生活保障制度与职工基本养老保险制度衔接等配套政策措施，实现各类制度之间的相互衔接。推进城乡居民合作医疗保险与职工基本医疗保险制度的衔接，整合完善职工基本医疗保险政策。探索建立自谋职业、自主创业和灵活就业人员的失业保险办法，强化工伤保险预防工伤、探索建立适应就业形式多样化的生育保险模式。

二是加快实现全民社保目标。继续扩大各项社会保障制度的覆盖范围，重点推进非公经济组织、灵活就业人员和新居民务工人员的参保扩面工作，继续鼓励农村居民以土地承包经营权置换增加社会保障，完善困难群体参加社会保障补贴办法，力争在制度、单位全覆盖的基础上实现人群的全覆盖。完善社会保险“五费合征”措施，形成促进参保扩面的倒避机制。

三是不断提高社会保障水平。建立健全社会保障待遇正常调整机制，统筹提高各项社会保障待遇水平。探索建立城乡居民基础养老金增长与经济增长挂钩机制。实施医疗保险费支付方式改革，稳步提高住院和门诊大病报销比例，减轻参保人员医疗费用负担。完善失业保险金随最低工资标准调整和物价上涨挂钩的联动机制，探索建立失业人员价格临时补贴制度。扩大工伤保险基金的支出项目，逐步提高补助标准。

四是提升社会化管理服务水平。积极引导企事业单位建立企业年金、职业年金和补充医疗保险，鼓励发展个人储蓄性养老保险和医疗商业保险，形成多层次的社会保障体系。加强企业退休人员社会化管理，积极推进养老服务体系建设，拓展医疗保险、工伤保险和生育保险的社会化管理服务。

3、深化管理服务体制改革，建立覆盖城乡的就业和社会保障公共服务体系。

一是推进基层就业和社会保障工作网格化建设。整合基层公共服务资源，积极创造条件，在小城镇综改试点镇设立基层人力资源和社会保障分局，进一步强化民生保障职能。同时，探索实施基层就业和社会保障网格化管理。围绕实现基本公共服务均等化，以村(社区)为单位，以服务常住人口3000人为一个网格，将人才开发、劳动就业、社会保障、职业培训、劳动监察、调解仲裁，以及社会救助、社会福利等职能整合在一起，推进基层就业和社会保障管理服务一体化，二是推进基层就业和社会保障工作专业化建设。配足配强基层就业和社会保障工作力量。探索建立基层工作人员培养、使用机制，畅通人才成厂成长通道，鼓励大学生到基层从事就业和社会保障工作。建立基层工作人员特定公益性岗位补贴办法，逐步提高工资待遇和保障水平，稳定人员队伍。

三是推进基层就业和社会保障工作信息化建设。加快推进市域公共事务信息系统建设，基本完成“金保工程”建设，实现应用系统的业务全覆盖，建成网上办事大厅，实现市域信息数据的集中统一以及市域信息网络互联互通和信息共享。普及推广社会保障市民卡，基本完成市民卡的发放任务。加快市民卡在就业和社会保障领域的应用，实现一卡通用。

第五篇：统筹城乡发展

申论热点：统筹城乡发展

【背景链接】

2010年中央一号文件指出，当前，农业农村进入历史上最好的发展时期之一，但是城乡发展不平衡仍是我国现代化建设面临的突出问题。衡量城乡统筹发展的成效，关键要看农业基础是否不断加强，国民收入分配是否真正向农村倾斜，公共事业发展的重点是否切实向农村倾斜，改善民生的举措是否更多惠及农民。归根结底，要看立足点是否真正放在加强“三农”上。决不能以牺牲农业农村为代价推进工业化城镇化，决不能借统筹城乡之名削弱农业农村、损害农民利益。

【标准表述】

统筹城乡发展，夯实农业基础，要立足当前，着眼长远，明确方向，突出重点，在关键环节上花气力、下功夫。

继续加大对农业农村的投入力度。总量持续增加，比例稳步提高。稳定发展粮食生产的政策信号不能变、支持不能减。完善农业补贴制度，调动农民务农种粮和地方重农抓粮的积极性。加强和改进农产品市场调控，保持价格合理水平。

不断增强农业发展支撑能力。抓好农田水利基础设施和高标准农田建设，提高农业科技创新和推广能力，健全农业社会化服务体系，提升农业机械装备水平，健全农产品市场体系，促进农业综合生产能力再上新台阶。

加快改善农村民生。将政府的公共资源更多地投向农村，引导资金、技术、人才、管理等要素向农村聚集，千方百计促进农民多渠道就业，加快解决农村发展最急需、农民要求最迫切的饮水、用电、教育、医疗等问题，提高农村社会保障水平，加大扶贫开发力度。促进城乡基本公共服务均等化。

坚定不移深化农村改革。更加注重城乡联动、协调推进，更加注重制度建设。稳定和完善农村基本经营制度，有序推进农村土地管理制度改革，加快农村金融改革步伐，继续深化农村综合改革。当前和今后一个时期，要把积极稳妥推进城镇化，促进农民工融入城镇、有序转变为城镇居民，作为城乡改革联动的突破口。