对深圳市事业单位人事制度改革的思考

第一篇：对深圳市事业单位人事制度改革的思考

对深圳市事业单位人事制度改革的思考

林

芳

内容提要：当前深圳改革开放和现代化建设事业已经进入了一个新的历史时期，经济体制改革不断深入，政治体制改革也在稳步推进；科技、教育、文化、卫生、服务等事业单位的体制改革也在日益深化；党政机关干部人事制度改革正在开展；企业新一轮人事制度改革也正在全面展开。所有这一切，都要求我们必须加快推进事业单位人事制度改革，打破计划经济下形成的事业单位传统人事制度，努力形成广纳群贤、人尽其才、能进能出、能上能下、充满活力的用人机制。

关键词：事业单位 体制改革 人事制度

事业单位是我国各类人才的主要集中地，是增强我国综合国力的重要领，是实施科教兴国战略的重要阵地。随着我国经济、政治体制改革的日益深入与发展，事业单位管理体制的许多弊端也日益凸现，越来越难以适应经济体制改革和社会发展的客观需要，需要进行必要的改革。而事业单位人事制度是事业单位改革中难点，也是事业单位改革的前提基础。搞好事业单位人事制度改革，对建设高素质、社会化的专业技术人员队伍，推动经济发展和社会全面进步，实现我国改革开放和现代化建设的宏伟目标都具有十分重要的意义。

一、事业单位人事制度概述(一)事业单位的概念

事业单位是指一个社会服务组织,它是由国家机关举办或者其他 组织利用国有资产举办的,主要目的是为了社会公益。它主要从事教育、科技、文化、卫生这方面的活动。它作为一种社会组织实体,具有与企业组织、党政社团等不相同的特征。其最主要的特点是政事不分。事业单位的设立是以维护和实现公共利益为目的,在专属范围内通过提供公共产品和服务为有需要的单位组织和个人服务。事业单位之所以依附于政府组织是由于公共权力扩张至社会领域引起的。

(二)人事制度的含义

人事制度有狭义和广义之分。广义的人事制度是指对所有职工进行管理的制度,而狭义的人事管理制度则是指对国家机关工作人员进行管理的制度。管理的内容包括国家机关工作人员的录用,待遇、考核、退休等。

二、深圳事业单位人事制度存在主要问题

（一）事业单位分类改革严重滞后

事业单位分类改革是人事制度改革的前提和基础，实质上也是一种人事分类制度。但是这项改革却迟迟没法出台，严重影响和制约了人事制度改革。比如，深圳事业单位工资制度改革，必须建立在事业单位体制改革和机构改革基础上，需要体制改革和机构改革提供分类管理的依据。统计显示，目前深圳市区两级共有事业单位1902家，其中市属事业单位518家，编制9.3万人，占全市财政供养人员的61%。事实上，深圳从1996年就开始酝酿事业单位改革，但与政府行政机构改革和国有企业改革相比，事业单位改革长期处于局部试点、单项推进的探索阶段。(二)缺少用人自主权

目前来看,政府部门把事业单位当做下属机构,对事业单位的的管理事无巨细,尤其是对于人事权,更是被政府部门当做是管理事业单位的主要手段。事业单位用人权的缺失导致了两个问题的产生:第一,政府部门过度的人员安置,使得事业单位机构臃肿,有限的经费使用效率更低;第二,事业单位本身无法根据需要引进满意的人才,即便是看得上的人才也需要政府主管部门的审批,这样加大了事业单位人事流动的难度。人、财、物是事业单位发展的三要素,其中人是处于第一位的。如果缺乏用人自主权,也就意味着事业单位缺乏最起码的事业发展自主权。计划经济体制下观念和产物依然还是事业单位视为行政机关的附属物和政策性工具,是事业单位改革最大的障碍。

（三）人员管理和流动机制有待完善

受医疗保险、失业保险、养老保险等社会保障制度制约，事业单位人才“柔性流动”、“智力引进”无法真正实现，人才难以跨市、跨省流动。事业单位人员退出机制不明确。在人员出口上，富余人员仍只能由事业单位自己内部消化解决,或者通过给予相对优厚的待遇，在本人自愿的基础上来实现分流，造成单位“想让走的不肯走，想要留的却走了”的局面。而且上述途径由于缺少相应法律法规和社会保障制度支撑，人员退出渠道严重不畅，往往会带来人事劳资纠纷。

(四)“聘用双轨制”导致“身份歧视”，“岗位管理”部分回归为“身份管理”

目前，在推进聘用制和实施岗位管理中，不少人还认识模糊，甚 至对这两种制度的认识出现了偏差，导致在具体的人事管理上出现违背这两种制度的目标要求的问题，具体表现为：

1、身份歧视

由于事业单位人事制度改革处于新旧交替阶段，各单位都存在着聘用制改革前的“老人”与聘用制改革后“新人”同时并存的局面。从改革的稳妥性考虑，提出了“老人老办法，新人新办法”原则。但在不少单位，对这一原则的理解存在着极大的误区，例如新、老人之间同岗不同酬，新、老人之间在职业发展和福利待遇上实行两种政策，“新人”在岗位晋升、福利待遇等方面受到某些不应有的限制等，导致出现新的身份歧视现象。

2、合同用人混乱

一个表现是合同签订混乱，有签聘用合同的、有签劳动合同的，甚至不签合同的，给规范管理带来困难；另一个表现是一些单位合同短期化现象十分严重，许多是一年一签，甚至有的用人单位将聘用制作为随时“开”人的方便理由来运用，使“新人”缺乏职业稳定感。

3、“岗位管理”部分回归异化为“身份管理”

目前，大多数事业单位的岗位设置以现有职称、职务序列为基础，按照职称、职务、任职年限、工龄、获奖等因素来进行岗位评价，并且绝大多数都没有再次竞聘上岗，而直接按照职称和资历对应到岗位和岗位工资，使“名义上岗位管理”回归异化为“实际上的身份管理”。

（五）编制管理滞后并严重制约着事业单位发展

1、编制总量增长幅度与公共服务发展的规模不匹配

我国公共事业发展需求扩大主要有两大原因：一是人口规模扩大，二是经济社会发展，公民生活水平提高。建设小康社会，必然导致公共服务需求规模急速扩大，公共服务质量要求急剧提升。其结果是事业单位用人规模迅速扩大。但自上个世纪90年代以来，我国对事业编制一直没有进行全面核定，编制增量极为有限，编制管理滞后极为明显，事业发展与编制之间的矛盾日益突出，这在广播电视、医疗卫生等行业表现极为典型。

2、编制缺乏动态调整机制

随着经济社会发展，公共服务需求不断增加、公共服务技术不断提高，公共服务内容不断调整，与此相适应，事业单位工作人员的产业与行业分布也相应有所调整。由于我国强调行政层级和部门编制的总量稳定与总量控制，编制逐步具有资源属性，编制总量的机械增长和编制层级化、行业与部门化现象日益严重，缺乏与公共服务事业需求结构调整、事业单位分布结构变化之间的互动与匹配。因此，对需要大力发展的行业或部门而言，事业编制不足极为明显。

3、大量编外人员的基本权益得不到保障，蜕变为事业单位高层次的“农民工”

经过20多年的规模化发展，编外用人及其管理已经成为事业单位人事管理不可回避的重要问题。一是编外用人已经成为一个普遍现象。目前，除极少数职能弱化、财政经费不足且没有创收能力的单位外，编外用人已经成为各种类型事业单位的常态现象。从行政层次上 看，从中央到地方的各级事业单位，都普遍存在编外用人现象。从行业分布看，教科文卫等各行业或各部门的事业单位，都普遍存在编外用人现象。从承担的职能类别上看，不论是行政管理类的单位，还是公益服务类和生产经营类单位，都普遍存在编外用人现象。从拨款方式上看，不论是全额拨款事业单位、还是财政补助型事业单位和经费自理型事业单位，都普遍存在编外用人现象。二是编外人员已经具有相当规模。目前深圳相当一部分部门，编外人员占实有人员的比例已经超过20%。广电、卫生、教育等领域编外人员的规模相对较大。广播电台、电视台大量使用编外人员已经十分普遍，各级电视台编外人员几乎都占到实有人员的40%以上，如深圳卫视电视台编外人员占实有人员总量的40.2%。三是编外人员在事业单位发展中发挥着越来越重要的作用。相当一部分编外人员处于核心业务岗位。这一些现代服务业中表现尤为明显，如深圳卫视电台的209名编外人员中，在编播业务岗位上的有98人。深圳市第九人民医院的1020名编外人员中，有2.6%在医疗岗位上，74.7%在护理岗位上。编外人员将成为支持事业发展的重要力量。经过几年的发展，这批人将成为这些单位业务发展的中坚力量。四是编外用人管理混乱，编外人员的各项权益得不到有效保护。其一，编外人员的基本工资低于编内人员，且缺乏必要的增长机制。很多编外人员的基本工资以社会最低工资标准或同类职位的最低工资标准为依据，且很多编外人员的基本工资一聘不变。因此，有些编外人员缴完各项社会保险费用后，其基本工资所剩无几。其二，编外人员社会保险缴费基数较低，退休后的养老保障水平低于编内人 员。很多单位以基本工资为基数为编外人员交纳社会保险，而编外人员的基本工资普遍低于编内人员。其三，编外人员专业技术职务和行政职务晋升受到限制，职业发展渠道不畅。部分编外人员的职务聘期内不变，甚至有的是一聘不变，职业发展机会极为有限。其四，编外人员不能参加选举、培训、考核等等。

（六）分配制度改革有待完善

近年来，机关公务员规范津补贴、实行阳光工资后，事业单位的收入分配制度改革相对滞后，尤其是财政体制改革力度不断加大，全额拨款事业单位可用于自主分配、发挥激励导向的经费来源渠道越来越少。特别是对于专业技术性较强、对人才素质要求较高的事业单位，收入待遇得不到很好的解决，就难以引进和留住优秀人才，更谈不上推动事业的快速发展。

三、事业单位人事制度改革的对策

（一）加快推进事业单位分类改革

事业单位分类与改革后的定位。根据事业单位的社会功能，将现有事业单位分为经营服务类、监督管理类和公益类；按照不同类别的特点，采取不同的改革和管理方式。原则上监督管理类和经营服务类从事业单位中分离出去，分别转归行政管理序列和转为企业，公益类予以保留。改革后事业单位的定位是：从事公共服务并相对独立于政府和企业之外的非营利组织，基本特点是：非政府、非企业、非营利。

1、经营服务类事业单位及其改革

经营服务类事业单位所从事的业务一般不属于政府应当直接提 供的公共服务职责范围。根据此类事业单位的职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同情况，进一步划分为经营开发类和中介服务类。

（1）经营开发类事业单位。指面向市场从事生产、经营和开发性活动的单位。这类单位已经实现或经过相应调整后可以实现由市场配置资源，不宜由政府举办。主要包括党政机关所属培训机构和接待基地、后勤服务、新闻传媒出版、影视文艺创作、开发性科研、勘察设计等单位。

经营开发类事业单位原则上全部转为企业，注销事业单位法人登记并依法进行企业注册登记。无市场前景、转企后难以生存的单位予以撤销；由我市代管而产权不属于我市的单位，交回上级主管部门管理。今后不再批准设立经营开发类事业单位。

（2）中介服务类事业单位。指利用专业知识和技能，从事市场服务、社会公证、行业协调和社会服务的单位。这类单位的行为受法律法规、行业自律机制和单位章程或规则的约束，其运营成本和其他支出主要通过向社会提供有偿服务得到补偿。按照国际惯例，中介服务类事业单位通常是由社会力量举办，以合伙制或有限责任制形式运作，主要包括仲裁公证、经济鉴证、检验检测、咨询服务、要素市场中介等机构。

中介服务类事业单位原则上实行脱钩改制，不再列入事业单位序列，其中直接为市场主体提供服务、与市场经营活动密切相关的单位，改制为市场中介组织；为会员提供服务的单位，转按社团运作；依据 国家法律法规履行强制性检测认定职能的单位，保留事业建制，按照效能原则整合资源，打破部门和行业界限，进行合理重组。

2、监督管理类事业单位及其改革

监督管理类事业单位指依据法律法规授权或政府委托，依法行使行政许可、行政管理、行政执法和检查监督等职责任务的机构。其经费支出主要来自同级财政、行政性收费或通过行使政府职能而获得的垄断性、资源性收入。

监督管理类事业单位原则上纳入行政管理序列（法律法规另有规定的除外）。其中主要承担行政管理和执法职能的，剥离相关服务职能后转为行政或行政事务机构，并重新核定机构编制；部分承担行政管理和执法职能的，按照政事分开的原则收回有关行政职能。今后不再批准设立监督管理类事业单位。政府新增监督管理事项中，凡属可委托的辅助性、事务性工作，原则上不再新设机构和配备人员编制，实行“养事不养人”；不能委托的事务，可优先考虑招聘雇员（或聘任制公务员）来承担相应工作，降低行政成本。确实需要单设机构的，按行政或行政事务机构设置原则处理。

3、公益类事业单位及其改革

公益类事业单位所从事的业务一般属于政府应该提供的公共服务。根据此类事业单位的职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同，可划分为纯公益类和准公益类。

（1）纯公益类事业单位。指从事关系国家安全、公共安全、公共卫生、社会经济秩序和公民基本权利等事业的单位，所提供的公共 产品主要目的是保障公众的基本利益和国家长远利益。这类单位一般由政府举办，涉及范围主要包括义务教育、公共文化、公共卫生、群众体育、生态资源和环境保护等领域。

政府要保证并加大对纯公益类事业单位的投入。此类单位的机构设立、服务宗旨、公共目标、业务范围等事项由政府确定和监管，严禁从事营利性的经营开发活动，所需经费由同级财政予以保障。

（2）准公益类事业单位。指可部分实现由市场配置资源的单位。政府可有选择地举办准公益类事业单位，并逐步加大扶持力度。这类单位向社会提供公共产品的同时，可依法收取一定费用补偿其支出，涉及范围主要包括非义务教育、非营利医疗卫生、经营性公用场馆等领域。

准公益类事业单位要根据国家确定的公共目标开展相关业务活动，政府按照法律法规、国家政策、单位业务特点和财务收支状况，给予不同程度的投入。这类单位可按照价格行政主管部门核定的收费标准收取公共服务的补偿成本，但所取得的收入应当用于公共事业发展，其收入和支出由财政部门核定和监管。

无论是纯公益类还是准公益类事业单位，在不影响公共服务质量和水平的前提下，其提供的服务凡可以通过市场供应的，可以撤销事业建制或转为企业，政府通过公开招标、政府采购等方式实现公共服务的目标。

（二）建立灵活的用人机制

法定机构享有用人自主权，可依工作实际需要合理设置人员岗 位、确定人员结构比例、设定人员聘用条件，并按公开招聘程序聘用人员。具体用人数量由执行层提交理事会确定，对经费主要来自于财政性资金的法定机构，其用人数量在经理事会审议后，须提交有关部门核准或备案。在具体人员管理上，除部分重要岗位可根据需要采用委任制外，其余按《劳动合同法》管理。同时，参照企业年金的做法，建立年金制度，促进人才的引进与合理流动。

(三)进一步完善聘用制与岗位管理

2010年深圳事业单位将实行全员聘用制。下一步，事业单位领导人员选拔任用制度也将进一步完善，委任、聘任、选任等方式，将完全取代过去一枝独秀的“委任”制，这表明，事业单位领导选拔方式在科学性、民主性方面将有进步。但是，推行形式上的事业单位改革比较容易，要改变事业单位人员的身份观念、等级意识，真正实现聘用制和岗位管理并不简单，很多单位改革只是“换汤不换药”。因此，必须加大改革力度，进一步完善聘用制和岗位管理制度，实施科学合理的严格意义上的聘用制和岗位管理。

（四）淡化编制管理

事业单位编制管理越来越不适应公共事业发展，其主要原因在于：一是对事业编制管理过细。在实行政事分开、管办分离的改革背景下，事业编制仍然受到严格控制。事业单位的编制核定、岗位设置、职称比例、进人指标乃至考试程序仍然都在编制部门或主管部门通过行政手段严格管理之下，事业单位缺乏编制管理自主权。二是编制管理手段单一。长期以来，我们对事业编制，管理上都一直沿用单一的 行政手段，审议、批准、审核、控制是最基本的方法，成本核算、预算约束、绩效管理等经济手段在编制管理上的没有得到充分运用，行政手段和经济手段也没有紧密结合起来。

编制，是事业单位人事制度改革的瓶颈。编制规模的扩大，无论如何也赶不上事业单位的发展速度，编制内用人备受束缚，一用就“死”，用人自主权难以落实。所以现在很多单位即使有编制也不用，而喜欢用聘用合同制，这折射出事业单位的客观需求和编外用人的大势所趋。既然事业单位的发展方向是“全员聘任”，就应该打破“编制”的束缚，取消事业单位编制管理，真正地“按事设岗、按岗聘人”，通过财政控制，让单位根据‘事’与‘费’自主决定人员多少”。当真正有社会需要时，还应该允许多设岗、多聘人。

（五）搞活分配机制，发挥激励导向作用

分配的形式要规范，分配的标准要相对统一。既不能放得太活，也不能收得太死，又要避免新的大锅饭。对有偿公益类单位，要体现社会效益的导向，不追求经济效益的最大化，可在统一津贴工资标准的基础上，根据不同行业，上浮一定比例的效益工资，采取激励的分配方法；对无偿公益类事业单位，要体现社会效益的最大化，实行绩效工资，对现有的各类补贴进行归并，列入绩效工资。对于有一定非税收入的事业单位，要给予一定比例的经费补贴，用于自主分配，调动单位和职工积极性；对于苦脏累的特殊岗位，要区别情况，给予特殊岗位津贴。参考资料：

1、王敏，《公共人事制度》，西南财经大学出版社，2009年5月版。

2、李冲，《事业单位聘任制的罪与罚》，《汕头大学学报》，2008年第五期。

3、陈明，《公共事业管理学》，中国人民大学出版社，2009年9月版。

4、葛宪昌，《社会保障学》，上海财经大学出版，2010年2月版。

5、刘俊明，《公共部门人力资源管理》，河南人民出版社，2009年5月版。

6、陈志东、郑文，《公共管理学原理》，高等教育出版社，2010年12月版。

第二篇：事业单位人事制度改革

事业单位人事制度改革

事业单位人事制度改革是事业单位改革的难点和关键所在，也是事业单位改革的基础。随着事业单位改革的深化，人事制度的改革体现了三个有利于，即有利于各项社会事业的发展，有利于建立分类管理的人事制度，有利于调动人才的积极性。

我国的事业单位是一个特殊的群体，经过几十年的发展历程，形成了自己的特点。传统的事业单位与国家机关实行一体化的人事制度，其管理人员与专业技术人员同属于国家干部，执行与国家机关相同的干部人事制度；事业单位工作人员与国家机关工作人员在任用关系、奖惩考核、工资分配、福利保障等方面基本相似。国家是事业单位的直接用人主体，国家规定统一的人事制度，确定事业单位编制，经费由国家财政统一供给或部分供给。随着改革进程的深入，事业单位人事制度在某些方面发生了很大的变化。我国法律规定所有的事业单位都不属于国家机关，事业单位没有被赋予行政主体的法律地位，其人员不具有国家机关工作人员身份，不适用国家公务员制度，因而事业单位人事制度是一种不同于国家公务员制度的特殊公职制度。它是事业单位运用特殊的手段和方式，计划、组织、指挥、协调和监控人事活动，促进和保障人与事的最佳联合，为实现组织目标提供有效的人力保障的制度总和。近年来，事业单位的人事制度改革取得了突破性的进展。首先恢复了职称评审工作以后，推行专业技术职务聘任制，逐步实行了聘用合同制和多种形式的聘任制度；其次进行工资分配制度的改革，改变过去单一的分配方式，实行“等级工资制”，提高工作人员的工资标准；第三，形成了事业单位人员分类管理制度，开展了科学合理的岗位设置工作，实现了由身份管理向岗位管理的转变；第四，建立了事业单位社会保障体系，保障项目更加完善，管理体制逐步理顺，管理与服务的社会化程度进一步提高；第五，人事监督制度逐步法制化，保障了事业单位聘用制的实施与推行，保障了单位和员工的合法权益。特别是2006年1月1日人事部发布了的《事业单位公开招聘人员暂行规定》，是我国首次对事业单位的招聘行为制定统一规范，同年7月8日，人事部又先后颁布了《事业单位岗位设置管理试行办法》和《<事业单位岗位设置管理试行办法>实施意见》，走出了事业单位人事管理由身份管理转向岗位管理的重要一步，标志着我国事业单位人事制度改革全面展开，人事管理逐步走向制度化、科学化、规范化。

回顾事业单位人事制度改革的发展历程，通过二十多年的基层工作经历，笔者认为包头市事业单位人事制度的改革走在了全国的前列。其一，事业单位人事制度改革坚持了科学发展观的指导思想，坚持了以人为本的理念，通过创新管理体制，转换用人机制，整合人才资源，来促进公共服务和社会事业的发展，而不是简单的通过减少人员以达到减轻财政负担的目的。其二，事业单位人事制度改革符合了事业单位专业化公共服务和公益性公共服务的特点，建立了有别于党政机关和企业的人事管理制度，逐步形成了事业单位分类管理的体制。其三，兼顾事业单位的性质和职能、区域和层级的特点，实施了分类指导，把全面推行与分行业实施结合起来，做到了积极稳妥，逐步深化，使我市的人事制度改革平稳有序的推进。随着事业单位改革的深化，人事法制建设有待进一步加强。目前行政机关有《国家公务员法》，企业有《劳动法》，而事业单位还没有形成一套系统完整的人事管理法律法规体系，使得事业单位相对独立的人事制度处于“无法可依”的状态。在人员的录用方面，虽然实行公开招聘，录用时要面向社会公开，但是编制的核定，限制了人才的录用和流动，不利于调动工作人员的积极性，转换用人机制的任务还很艰巨。在人事管理上，虽然由身份管理转变为岗位管理，并且有了合法的依据，但是，聘用合同还没有真正成为确定人事关系的依据。在社会保障制度方面，以最重要的养老保险为例，事业单位工作人员以前未曾参加过社会保险，没有交纳养老保险，“视同缴纳”的年限有可能会被从零算起，具体由哪级财政“买单”并无刚性规定。在改革发展方面，事业单位人事制度改革的力度和进度参差不齐，分配制度不完善，例如医疗卫生、教育系统实施了绩效工资，而其它事业单位迟迟未动，职称制度上也存在着平台现象以及系统间的人为差异，许多计划体制承继下来的制度制约着改革的深入。在人事监管上，缺乏对事业单位用人的监督管理手段，缺乏工作人员的保障激励机制，不利于充分调动职工的积极性。

总之，深化事业单位人事制度的改革要有利于各项社会事业的发展，有利于建立分类管理的人事制度，有利于调动人才的积极性，才能达到促进公共服务和社会事业的发展壮大、实现事业单位人事管理科学化、法制化的目的。

第三篇：浅谈事业单位人事制度改革

党的十六大明确提出了改革事业单位管理体制的战略任务，事业单位机构改革将成为继国有企业改革和党政机构改革之后我国社会政治生活中的又一个新热点。今后五到十年是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的重要时期，也是我国经济和社会发展的关键阶段。搞好全国事业单位机构改革，对于实现我国经济社会发展的战略任务，具十分重要的意义。

一、要把人事制度改革作为事业单位机构改革的关键措施。我们认为事业单位的机构体制与人事制度改革相结合进行，是一种比较完整、彻底、理想的改革方式。因此，在进行事业单位的机构体制改革的同时要进行人事制度改革。好范文版权所有1、2000年7月中共中央组织部、国家人事部联合发出《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》中指出事业单位人事制度改革的指导思想和目标任务是：坚持以邓小平理论为指导，认真贯彻党管干部原则、干部队伍“四化”方针和德才兼备的用人标准，适应事业单位体制改革的要求，建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制；建立一套适合科、教、文、卫等各类事业单位特点，符合专业技术人员、管理人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度；形成一个人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机与活力的用人机制，实现事业单位人事管理的法制化、科学化。

2、事业单位人事制度改革的基本思路是：按照“脱钩、分类、放权、搞活”的路子，改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇；根据社会职能、经费来源的不同和岗位工作性质的不同，建立符合不同类型事业单位特点和不同岗位特点的人事制度，实行分类管理；在合理划分政府和事业单位职责权限的基础上，进一步扩大事业单位的人事管理自主权，建立健全事业单位用人上的自我约束机制；贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，引入竞争激励机制，通过建立和推行聘用制度，搞活工资分配制度，建立充满生机活力的用人机制。通过制度创新，配套改革，充分调动各类人员的积极性和创造性，促进优秀人才成长，增强事业单位自我发展能力，减轻国家财政负担，加速高素质、社会化的专业技术人员队伍建设。

3、建立以聘用制为基础的用人制度

（1）全面推行聘用制度。破除干部身份终身制，引入竞争机制，在事业单位全面建立和推行聘用制度，把聘用制度作为事业单位一项基本的用人制度。所有事业单位与职工都要按照国家有关法律、法规，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，确定单位和个人的人事关系，明确单位和个人的义务和权利。通过建立和推行聘用制度，实现用人上的公开、公平、公正，促进单位自主用人，保障职工自主择业，维护单位和职工双方的合法权益。通过聘用制度转换事业单位的用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由单纯行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等人事主体转变，由国家用人向单位用人转变。

建立解聘辞聘制度。事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可以按照聘用合同辞聘。通过建立解聘辞聘制度，疏通事业单位人员出口渠道，增加用人制度的灵活性，解决人员能进能出的问题。

加强聘后管理。通过建立和完善聘后管理，保证聘用制度的实际效果，调动各类人员的积极性。重点是完善考核制度，研究修改《事业单位工作人员考核暂行规定》，把考核结果作为续聘、解聘、增资、晋级、奖惩等的依据。

（2）改革事业单位领导人员单一的委任制，在选拔任用中引入竞争机制。坚持党管干部原则，改进管理方法，对不同类型事业单位的领导人员，按照干部管理权限和一定程序，可实行直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用形式。建立健全领导班子和领导人员任期目标责任制，加强对任期目标完成情况的考核，并将考核结果与任用、奖惩挂钩。

（3）建立符合事业单位性质和工作特点的岗位管理制度。事业单位要科学合理设置岗位，明确不同岗位的职责、权利和任职条件，实行岗位管理。

对专业技术岗位，坚持按照岗位要求择优聘用，逐步实现专业技术职务的聘任与岗位聘用的统一。适应我国加入世界贸易组织的需要，按照国际惯例，对责任重大、社会通用性强、事关公共利益、具备一定专业技术才能胜任的岗位，逐步建立执业资格注册管理制度，实行执业准入控制。通过深化职称改革，强化并完善专业技术职务聘任制，建立政府宏观指导下的个人申请、社会化评价的机制，把专业技术职务聘任权交给用人单位。

对管理岗位，要建立体现管理人员的管理水平、业务能力、工作业绩、资格经历、岗位需要的等级序列，推行职员制度。

对工勤岗位，建立岗位等级规范，规范工勤人员“进、管、出”等环节的管理办法。

（4）建立选人用人实行公开招聘和考试的制度。要制定具体的招聘考试办法，从制度上规范事业单位选人用人的程序和做法，把优秀人才吸引到事业单位中来，提高事业单位各类人员的素质，把好选人用人关，防止通过各种非正当途径向事业单位安排人员。

（5）逐步建立固定与流动相结合的用人制度。改变现有单一的固定用人方式，有条件的单位应积极实行固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人办法。鼓励和支持事业单位的人才流动，促进专业技术人才资源配置的社会化、市场化。

4、建立形式多样、自主灵活的分配激励机制

（1）贯彻按劳分配与按生产要素分配，效率优先、兼顾公平的分配原则，扩大事业单位内部分配自主权，逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制。

（2）进一步扩大事业单位内部分配自主权。对转制为企业的，实行企业的分配制度；对经费主要靠国家财政拨款的，在国家政策指导下，搞活内部分配；对国家逐步减少经费拨款的，经批准，逐步加大内部分配自主权；对经费完全自理的，允许自主决定内部分配。对有条件的事业单位，要试行工资总额包干制度，搞活内部分配，同时，积极探索试行工资总额同经济效益挂钩的办法。

（3）积极探索按生产要素分配的改革。允许各地区、各部门选择有条件的事业单位探索生产要素参与分配的实现形式；允许事业单位在职务科技成果转化取得的收益中，提取一定比例，用于奖励项目完成人员和对产业化有贡献的人员；允许事业单位经批准高薪聘用个别拔尖人才，实行一流人才、一流业绩、一流报酬。对有重大科技发明、贡献突出的人才，根据有关规定，实行重奖。

（4）发挥工资政策的导向作用。对到艰苦边远地区事业单位和在特殊岗位工作的人员，继续在工资待遇上给予优惠政策。事业单位在制定内部分配办法时，对在关键或特殊岗位工作的人员，应适当给予倾斜。

5、建立多层次、多形式的未聘人员安置制度

（1）坚持以内部消化为主的原则，实行多层次多形式的未聘人员安置制度。深化事业单位人事制度改革，实现精减冗员，鼓励竞争，促进流动，提高素质的要求，就要妥善安置未聘人员，这是事业单位人事制度改革能否顺利进行的关键环节。对改革过程中出现的未聘人员，要以单位、行业或系统为基础，坚持以单位内部消化为主，探索多种形式给予妥善安置，为他们发挥作用创造条件。要注意采取先挖渠、后分流的办法，通过兴办发展新的产业、转岗培训等方式安置未聘人员；有条件的城市可以在行业内或行业间调剂安置，或通过人才流动服务中心对未聘人员进行托管。

（2）制定切实可行的政策，引导鼓励未聘人员面向基层、农村和企业，使他们在新的领域发挥作用。对专业技术人员，要为他们提供创办或进入企业的优惠条件，引导他们把专业技术应用到社会生产中去，为社会创造新的财富。

（3）要为妥善安置未聘人员创造条件。事业单位的未聘人员为国家做出了很大贡献，他们具有的专业技术知识和经验是国家的宝贵财富。各部门、各单位要有专门的未聘人员安置指导机构，为妥善安置未聘人员提供信息、帮助指导、创造条件。

6、建立符合事业单位特点的宏观管理和人事监督制度

（1）加强对事业单位人事工作的监督。要保障单位和职工的合法权利，保证事业单位在国家法律、法规规定的范围内行使用人自主权。要发挥事业单位职工代表大会的作用，依法保障事业单位职工参与民主管理和监督。

（2）事业单位人事工作的宏观管理制度。对主要靠财政拨款的事业单位要建立健全工资调控体系，建立健全各类人员及职务结构比例的宏观管理办法，健全事业单位人员总量的调控体系，建立不同类型事业单位人员增长的调控办法。

（3）事业单位人事争议的处理工作。要推进人事争议立法，积极开展人事仲裁工作。要建立健全人事争议仲裁机构，及时受理和仲裁人事争议案件，切实维护用人单位和职工双方的合法权益。

（4）健全和完善事业单位人事管理的政策法规体系。根据社会主义市场经济和人事制度改革发展的需要，当前要抓紧研究制定以《事业单位聘用条例》为基础的政策法规，保障事业单位人事制度改革的顺利进行。

二、要把完善社会保险制度作为事业单位机构改革的必要保证。要在事业单位全面推行养老、失业保险，加快实施医疗保险制度改革，切实解决事业单位人员流动、转岗的后顾之忧。要重点做好事业单位改企转制人员的社会保障工作，原单位按企业标准一次性缴纳基本养老、医疗保险费用的职工，还可以由个人按事业单位的缴纳基数、缴费比例补足差额后，按事业单位办法计发养老金并享受事业单位医疗保险待遇。要高度重视事业单位机构改革中的职工养老保险和医疗保险工作，把职工的“两险”放在头等重要位置，并努力寻求多方筹集资金的办法，切实保障职工的合法权益。

《浅谈事业单位人事制度改革》

第四篇：关于深化事业单位人事制度改革的思考

为积极做好事业单位人事制度改革，**省**市委、市政府根据中共中央办公厅关于印发《深化干部人事制度改革纲要》的通知精神，以及中组部、人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，2006年以来**市对乡镇及市直部分事业单位人事制度改革进行了试点，通过考试、考核、述职等竞争手法，对事业单位工作人员实行竞争上岗，对考试、考核

末位人员实行了待岗和岗位轮换。

这对坐惯了“铁交椅”，长期捧“铁饭碗”的人们触动很大，在社会上引起了不小的反响。大家清醒认识到事业单位改革的暴风骤雨已来临，“铁交椅”坐不稳了，“铁饭碗”保不住了，干部身份终身制将和我们永远告别。现在要想在改革的大潮中站稳脚根，唯一的办法就是积极进取、奋发向上、勇于开拓、不断创新，才能在激烈的竞争中获得新生，否则将会被改革的潮流所吞没。

**市乡镇事业单位人事制度改革的实践再一次告诉人们，要推进事业单位改革，增强事业单位活力，提高其服务功能，必须从事业单位人事制度改革入手，以此带动其它各项改革，从而建立起与社会主义市场经济相适应的事业运行新机制。

然而，同任何改革一样，搬掉“铁交椅”，打破“大锅钣”，改革事业单位用人制度仍然存在着诸多棘手问题。

一是长期存在的“铁交椅”、“终身制”的传统观念，使相当一部分过惯了“安稳日子”的职工难以在短期内接受搬掉“铁交椅”，端掉“铁饭碗”这一现实。长期以来，我国事业单位人事制度，实际上是一种“能进不能出，能上不能下”的制度，只要不犯错误，不触犯法律，进了事业单位的门就坐上“铁交椅”已经成为一些干部职工固定的思维定势。一位从事多年医务工作的副主任医师对此深有感慨地说：多年来事业单位职工已经习惯了过太平日子，按部就班工作，许多人适应不了当今如潮如涌的人事制度改革，我们可以在某一天宣布把委任制改为聘用制，但是不可能在同一天把多年形成的传统观念也改变掉，从某种意义上说，改变后者比前者要困难得多。这一观念直接影响了事业单位人事制度的改革进程。由此造成一些职工心理承受十分脆弱，如不加大政策宣传工作，不尽快转变人们的思想观念，一些职工对此会感到迷惑不解甚至会产生消极心态。

二是僧多粥少，落聘人员安置难。现行的事业单位人事管理体制，影响了人员的正常流动，不需要的出不去，需要的人才进不来，加之国有企业和党政机构改革，人员精减，一部分人转向事业单位；大中专毕业生、转业干部、退伍战士等各类人员涌入事业单位，导致事业单位人员急剧膨胀，僧多粥少，人员超编一直是困扰着事业单位的一个难题。搬掉“铁交椅”，砸碎“铁饭碗”后，如何安置落聘人员将成为事业单位人事制度改革的一大难题。当前，很多地方通过培训、转岗、挂职锻炼等多种方式安置落聘人员，但仍然是内部消化为主，其他安置为辅，由于目前事业单位内部安置渠道仍不够顺畅，社会保障和人员流动机制不健全，使得事业单位富余人员安置不了，导致矛盾升级，改革步伐迈得不大。

三是配套改革政策滞后，实际操作困难多多。人事制度改革的各个环节都要有法律的保障、法规的规范、政策的指导，使之逐步进入法制化的运行轨道。由于事业单位门类齐全，情况复杂，改革没有现成的路子可走，人事代理、人事仲裁、人事信息等人才就业、流动、管理等中介服务组织没有真正建立起来，落聘人员的安置、工资福利待遇、社会保障、医疗保险、考核、辞职、辞退等方面仍缺少具体的政策措施。虽然有些地方或部门制定了一些相关配套的规定，但事业单位的性质及特征决定了其局限性和多样性，如何保持政策的连续性，如何使单位内部的规定与国家的政策有机融合为一体，仍需进一步探讨研究。事业单位广大职工希望在事业单位人事制度改革中，政府部门要具体加以指导，制定的政策和改革的方案不能太原则，要体现可操作性。

四是缺乏政府各部门支持，单打独斗难以形成气候。目前，少数地方和部门仍把事业单位改革看成是组织人事部门的事情，缺乏主动的参与意识，有些部门甚至认为改革涉及不到自身利益，改革的好坏与己无关，出现事不关己，高高挂起的现象，不能主动配合组织人事部门做好事业单位改革；有些部门认为事业单位改革是上面写剧本，事业单位登台唱戏，走过场罢了。由于这项改革的复杂性和多年来的传统观念及社会各部门的支持不够，使得事业单位改革难度加大，一些单位在政策的制定上还不能有效地进行协调；在改革的指导上还显得办法不多；有些事业单位的法人代表和从事人事制度改革的同志在处理具体工作时遇到困难，得不到有关部门和领导的支持和保护。因此，事业单位改革的各个环节都要有政府各部门的支持和法律的保障、法规的规范、政策的指导，使之逐步进入法制化的运行轨道，目前，进一步为事业单位人事制度改革创造一个良好外部环境已经成为各级政府部门及全社会迫在眉睫的一个课题。

上述问

第五篇：事业单位人事制度改革若干问题思考

事业单位人事制度改革若干问题思考

中国人事科学研究院院长吴江中国人事科学研究院工资薪酬研究室副主任岳颖

XX年，事业单位改革将全面铺开，这是我国所面临的最重要、最复杂、最艰难的因而迟迟未能全面推进的改革之一。数量近130万个，约有3000多万从业人员的事业单位承担着社会最基本的公共服务，这项改革能否顺利推进?成为大家关注的焦点。最近，中央电视台在央视网做了一份题为“XX年国家将全面推行事业单位改革，您怎么看?”的调查。调查结果显示：%网友认为，有利于改变事业单位不好作风、引入竞争;%网友认为，推行起来肯定有不少困难;%网友认为，肯定有一部分人利益受损;%网友认为，肯定是问题多多，拭目以待。下面，就我国事业单位人事制度改革的基本情况、突出问题及改革设想谈谈几点意见。

一、我国事业单位人事制度改革的进展情况

建国60年以来，我国事业单位中央到地方，已扩展到130万家，事业单位的资产约3000亿元人民币以上，从业人员约3000万人，占公共部门就业人数的41%，这其中 61%的人员是受过良好教育的专业技术人员。70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位。事业单位从业人员，教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占总人数的3/4，其中教育系统人员即达到一半左右。事业单位因其公益性的组织属性而显示出与政府、企业不同的鲜明特点。近年来，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，人力资源和社会保障部在总结事业单位人事制度改革试点经验的基础上，不断加快政策研究制定，加强对不同行业推行改革的分类指导，事业单位人事制度改革取得了重大突破，整个改革稳步推进、不断深化。

第一，聘用制已在全国全面推行。自XX年起，聘用制开始试行，推行面不断扩大。据统计，全国实行聘用制的单位占事业单位总数的比例从XX年的36%、XX年的44%，逐步增加到XX年的 51%，XX年的74%，逐步增加到XX年的80%。签订聘用合同的人员占事业单位工作人员总量的比例则从XX年的45%、XX年的 51%，逐步增加到XX年的59%，总数达到了1700万人。迄今为止，全国推行聘用制已超过80%的省(自治区、直辖市)有10个。XX年将在全国全面建立聘用制度。

第二，公开招聘正在规范事业单位进人环节。从XX年1月1日起，按照《事业单位公开招聘人员暂行规定》，事业单位新进人员，除政策性安置和涉密岗位的人员外，都要面向社会实行公开招聘，做到信息公开、过程公开、结果公开。截止到XX年9月底，全国有28个省(区、市)开展了公开招聘，其中15个省公开招聘范围超过50%，聘用了约33万多人。据我部有关方面不完全统计，XX年1至6月，全国参加事业单位公开招聘人员共计419万人，实际聘用万人，新进人员中有84%是通过公开招聘方式进入事业单位的。北京、山东、重庆、江西等11个省市，以及科技部、卫生部、审计署等22个部门推行事业单位公开招聘比例已达到100%。通过实施公开招聘，事业单位进人环节正逐步得到规范。

第三，岗位管理正在逐步展开。XX-XX年《事业单位岗位设置管理试行办法》及其实施意见，以及11个分行业的指导意见下发，首次对事业单位的岗位设置进行了基础性规范，明确事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位三种类别，其中管理岗位分10个等级，专业技术岗位分13个等级，工勤技能岗位中技术工岗位分5个等级，普通工岗位不分等级。目前岗位设置的工作正在逐步展开，这是事业单位人事管理朝着规范化管理迈出的又一大步。

第四，未聘人员得到妥善安置。在目前我国社会保障制度尚不健全的情况下，改革与稳定的关系处理受到高度重视。在推行聘用制中，对未聘人员安置坚持以内部消化为主、多种渠道安置、不能简单推向社会为原则，在解决养老、失业等社会保障问题的基础上，逐步探索扩大社会接纳的渠道和办法。根据未聘人员的实际情况，有关部门与单位分别采取了转岗培训、自谋职业、托管、内部待聘等方式给予妥善安置，积极为未聘人员提供上岗机会，并保证其基本生活。

第五，事业单位绩效工资逐步推开。按照国务院的部署，事业单位实施绩效工资分三步展开：第一步在义务教育学校实施;第二步在公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施;第三步在其他事业单位实施。目前，义务教育学校绩效工资已基本兑现到位，公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资正在组织实施。下一步，将按照“分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进”的原则，研究稳妥有序地在包括非义务教育学校在内的其他事业单位实施绩效工资的问题。

第六，事业单位分类改革正在部分省市试点。XX年11月份，由中央编办印发并内部传达的《关于事业单位分类试点的意见》为目录编制和分类改革步骤提供了原则指导。上海、重庆、浙江、广东、山西5省市于XX年率先在全国进入分类改革试点，分类改革试点于XX年1月起实施，省直事业单位改革于XX年底完成，市、县、乡镇事业单位改革于XX年底完成。

第七，事业单位养老保险改革正在部分省市试点。XX年初，国务院原则通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东和重庆5省市先期开展试点工作，试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立和企业年金一致的职业年金制度，实现改革前后待遇水平上的平稳衔接。由于各种原因，目前各省市尚无实质性举措。

第八，《事业单位人事管理暂行条例》正在研究制定过程中。这是一部事业单位人事管理总章程性质的行政法规，它立足于确定基本制度、规范基本环节、解决基本问题，将为建立系统性的事业单位人事管理制度奠定坚实基础。同时，按照岗位管理的要求，将逐步制定和完善贯穿于人员“进、管、出”各个环节的管理制度，如岗位设置、人员聘用、考核、培训、奖惩、工资福利、退休、人事争议等。系统性的制度建设将使我国事业单位人事管理走向法制化、科学化和规范化。

二、事业单位人事制度改革进程中存在的突出问题

中国政法大学方流芳教授曾经说过：“试图用一个定义去概括事业单位的一般属性，多半会犯简单化的错误。因为事业单位的多样化和复杂性，已经远远超出了任何言词定义所能够概括的极限。”正是由于事业单位的多样性与复杂性，使得我国在推进事业单位改革进程中还存在着许多矛盾和问题。

(一)事业单位分类改革严重滞后

事业单位分类改革是人事制度改革的前提和基础，实质上也是一种人事分类制度。但是这项改革却迟迟没法出台，严重影响和制约了人事制度改革。比如，事业单位工资制度改革，必须建立在事业单位体制改革和机构改革基础上，需要体制改革和机构改革提供分类管理的依据。但是，我们的工资制度改革却先行出台，因此带来一系列的矛盾和问题，当前最突出的问题是不同类型的事业单位如何准确定位?如何科学合理地核定不同类型事业单位绩效工资总量?绩效工资分步实施带来的一系列矛盾与问题，某种程度上说，正是没有在事业单位分类改革没有实施的情况下“摸着石头过河”带来的结果。

事实上，对全国事业单位进行分类改革，中央早在XX年前即开始着手准备，浙江、江苏、辽宁、山东先后积极行动制订了本地实施方案。XX年年底国家相关部门曾一度拟定了一个全国性的事业单位改革总体方案和四个配套性方案(分涉分类标准、人事制度、财政供给、养老保险等改革内容)，准备全面实施事业单位改革。但随后一些地方从财政条件和社会稳定角度表达了困难，其他一些配套政策的制定部门社保部和财政部、人事部也提出了一些看法。此后，步伐就开始往回缩，决定先行制订一个试点方案试试，总结经验再推广，直至如今仍在试点之中。

(二)“聘用双轨制”导致“身份歧视”，“岗位管理”部分回归为“身份管理”

目前，在推进聘用制和实施岗位管理中，不少人还认识模糊，甚至对这两种制度的认识出现了偏差，导致在具体的人事管理上出现违背这两种制度的目标要求的问题，具体表现为：

1.身份歧视。由于事业单位人事制度改革处于新旧交替阶段，各单位都存在着聘用制改革前的“老人”与聘用制改革后“新人”同时并存的局面。从改革的稳妥性考虑，提出了“老人老办法，新人新办法”原则。但在不少单位，对这一原则的理解存在着极大的误区，例如新、老人之间同岗不同酬，新、老人之间在职业发展和福利待遇上实行两种政策，“新人”在岗位晋升、福利待遇等方面受到某些不应有的限制等，导致出现新的身份歧视现象。

2.合同用人混乱。一个表现是合同签订混乱，有签聘用合同的、有签劳动合同的，甚至不签合同的，给规范管理带来困难;另一个表现是一些单位合同短期化现象十分严重，许多是一年一签，甚至有的用人单位将聘用制作为随时“开”人的方便理由来运用，使“新人”缺乏职业稳定感。

3.“岗位管理”部分回归异化为“身份管理”。目前，大多数事业单位的岗位设置以现有职称、职务序列为基础，按照职称、职务、任职年限、工龄、获奖等因素来进行岗位评价，并且绝大多数都没有再次竞聘上岗，而直接按照职称和资历对应到岗位和岗位工资，使“名义上岗位管理”回归异化为“实际上的身份管理”。按照国家文件规定，专业技术岗位设置13个等级，管理岗位设置8个等级，工勤技能岗位分为技术工岗位和普通工岗位，技术工岗位设置5个等级，普通工岗位不分等级。这是一种全国统一的通用性的岗位分级，无法囊括千差万别的事业单位的岗位特征和责任大小，依旧只能是以职称为基础的身份性岗位。真正意义上的岗位必须是按照各事业单位的业务流程和管理流程来设置，并且由各单位自行设定，国家和行业都无法越俎代庖。出现以上问题，主要原因在于：在思想观念层面，岗位设置认识不到位、政策理解不充分;惧怕可能面临的困难、回避改革的矛盾;怀疑政策执行的效果，观望改革的进程。在政策实施层面，专业技术岗位的级别比例分配缺少科学依据;专业技术岗位结构比例脱离事业单位实际;管理人员心理