基于澳大利亚留学生学费保障计划谈我国民办教育风险保障金制度.doc

第一篇：基于澳大利亚留学生学费保障计划谈我国民办教育风险保障金制度.doc

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基于澳大利亚留学生学费保障计划谈我国民办教育风险保障金制度

作者：冯 丽 杨 挺

来源：《教育与职业·理论版》2010年第06期

[摘要]澳大利亚是世界第五大国际教育服务提供国,也是第一个把保护留学生权益纳入法律框架的国家。澳大利亚的留学生学费保障计划与我国的民办教育风险保障金制度在目标上是统一的,都是为了保障学生的权益。目前,我国的风险保障金制度还处在起步阶段,分析澳大利亚学费保障计划的制度框架和操作实施,可以为发展和完善我国民办教育风险保障金制度提供启示。

[关键词]澳大利亚 学费保障计划 民办教育 风险保障金制度

[作者简介]冯丽(1980-),女,河北邢台人,西南大学教育学院,在读硕士,研究方向为教育管理;杨挺(1971-),男,四川阆中人,西南大学教育学院,副教授,硕士生导师,研究方向为教育法学。(重庆 400715)

[中图分类号]G649.22[文献标识码]A[文章编号]1004-3985(2010)09-0020-03

2005年,我国民办教育领域首次出现了风险保障金制度。风险保障金,是按照教育行政部门的要求,由各级各类民办学校从办学经费中提取并存入到指定账户中的资金,其主要用于民办学校停办、解散以及对意外事故或者事件的处理。①我国民办学校资金来源主要是举办者的投入和学生缴纳的学杂费,收入来源单一,过于倚重学费。在缺乏风险预警机制的情况下,个别学校办学者借办学敛财,在资金链断裂时恶意抽逃办学资金,导致办学难以为继,民办教育领域已经敲响了警钟。我国的民办教育风险保障金制度正是为了防范和处理民办教育办学风险而出台的政策。

一、民办教育风险保障金制度实施现状及存在的问题

1.实施现状。(1)管理方式。民办教育风险保障金的出资者是各级各类的民办学校,但是管理权不属于学校,而是由当地教育行政部门代为监督管理。资金实行专户存储,在民办教育机构停办后其本息全额退还给举办者。(2)提取标准。保障金的标准是由教育行政部门事先通过对民办学校的办学风险情况进行评估,预测处置风险所需要的资金数量,从而确定民办学校缴纳资金比例和累计总额。由于国家没有统一的要求,各个地方民办教育风险保障金的提取标准不同,如天津规定,民办学校要按照办学开办资金的5%和学校每年学费收入的3%的比例提取办学风险保证金,直至达到民办学校当年学费收入总额可不再提取。宁波北仑区规定,民办学校开办第一学期按办学资金15万元的20%提取,均为3万元,每学期按学生总人数乘以400元的10%提取,当风险储备金数额达到学校一学期学杂费收入时,不再提取。(3)提取方式。风险保障金的提取

方式分为两种:一是多次提取。教育行政机构对最终风险保障金金额作出具体规定,办教育机构可以分期缴纳风险保障金,直到累计金额达到规定金额为止。二是一次性征收。征收的时间限定不一样,有的地方要求民办教育机构在申办时要一次性在审批机关指定的银行存入一定金额的资金作为办学风险保障金,如《焦作市实施〈民办教育促进法〉办法》对民办各类文化教育培训班、补习班即作如此规定。而有的地方则要求在规定年限内交清,如黑龙江绥化市关于收缴各级各类民办学校风险保证金的决定,提出各级各类民办教育机构在首次上缴风险保证金时,不应低于风险保证金全额的50%,其余数额三年内缴足。(4)用途。风险保障金主要用途是在民办学校重大责任事故处理和学校终止时善后事宜的处理,主要是退还学生学费、杂费和其他费用以及教职工工资等遗留问题或者因房屋安全、饮食卫生、交通事故等意外事件造成的伤害事件。

2.存在的问题。(1)民办教育风险保障金制度的强制力不足。从全国范围来看,风险保障金制度还处于尝试阶段,各地教育行政部门对风险保障金的规定还未形成统一的认识,我国的《民办教育促进法》及其条例也未对风险保障金制度作具体的要求。民办教育风险保障金制度的规定散见于地方教育行政部门的政策性文件中,由于没有强制和统一的要求,各个地方可根据当地民办教育发展情况自主决定是否要实施和如何实施。目前在全国范围内,有的地方开始实施了风险保障金制度,而有的地方还没有开始。(2)保障金提取标准脱离学校实际。目前我国的风险保障金是由政府部门直接管理和制定资金的提取标准的,如天津市民办学校风险保障金制度管理暂行办法规定,民办学校办学风险保障金按照分级审批、分级管理的原则,由市和区县审批机关实行监控,并进行专项管理。这种方式更多的是站在政府的立场来考虑和制定风险保障基金标准,没有学校意见的参与,在风险保障金的制定上很有可能会发生脱离学校实际的情况。2007年,在四川省举办的《民办教育促进条例(草案)》立法听证会上,对于风险保障金制度设立上,学校代表对民办学校要从年度收入中抽取3%比例的风险保障金标准存在争议。学校代表认为,执行风险保障金制度,要根据实际情况区别对待,应按照学校资产情况,对短期培训学校、义务教育阶段学校及民办高校等各类学校确定不同征收比例,对固定资产在5000万元以上的学校应免予征收风险金。

二、澳大利亚的留学生学费保障计划

1.学费保障计划的建立。澳大利亚政府针对国际教育市场的政策由来已久,始于1950年面向南亚和东南亚英联邦国家的科隆坡计划(Colombo Plan),但直至1986年,都以政府援助项目为主,国际学生不用支付学费,人数只有五百人左右。自1987年政府公布了一份政策文件,即《高等教育:一份政策辩论报告》开始,澳大利亚教育部明确提出“国际学生全额付费将是教育经费增长挖潜的一个重要来源”。②自此,澳大利亚学校开始对国际学生实行收费制。在开始对国际学生进行全额成本收费之后,澳大利亚政府很快就意识到了对国际学生的权益进行保护的重要性。1991年,澳大利亚政府出台了《海外学生教育服务法》,要求每一个招收国际学生的教育机构开设独立的银行账户,所有国际学生缴纳的学费都必须存入此特定账户,而且教育机构必须对此账户内资金的变动进行记录,如果教育机构没有对一个学生的缴费情况进行记录,就将被处以5000澳元的罚款,直到学生到该教育机构开始课程学习之后,教育机构方可从账户中提取学费。如果学生没有能够接受教育机构的课程教学,或中途退出了该课程的学习,就应当从该教育机构的特定账户中得到退款。③20世纪90年代中期,一些澳大利亚的私立教育机构开始联合起来,以协会的形式推出了更进一步的学费安全机制。这其中以澳大利亚私立教育与培训委员会(Australian Council for Private Education and Training)的国际学生学费保障方案(Overseas Student Tuition Assurance Scheme)为代表,学费保障方案通过学校、学生之外的第三方非政府机构建立保障计划,为国际学生提供经济权益的保障。此后,澳大利亚政府借鉴了这种学费保障计划,在2000年大规模地修订了1991年出台的法律,出台了新的2000年《海外学生教育服务法》(The Education Services for Overseas Students Act2000),并随之出台了相配套的《海外学生教育服务法》(保险基金贡献方案)(Education Services for Overseas Students Assurance Fund Contributions Act2000),建立了国家层面上的学费保障计划。

2.学费保障计划的实施。澳大利亚学费保障计划的“保障”主要是通过设立“海外学生教育服务保障基金务保障基金”来实现的(Education Service for Overseas Students Assurance Fund,简称“学费保障基金”)。学费保障基金的设立和运作必须符合《海外学生教育服务法》对学费保障基金的要求。学费保障基金的目的是:如果教育机构不能提供学生已经付费的课程服务或退还学费,学费保障基金将通过为学生提供其他适合的课程或退还学生学费,来保障来澳国际学生的权益。④所有招收海外学生的院校,除非得到银行担保,或与母公司有赔偿协议,或得到教育科学与培训部的豁免,都必须加入一个学费保障计划。

第一,学费保障基金的管理。学费保障基金并不是由澳大利亚政府直接管理的。按照《海外学生教育服务法》的规定,学费保障基金由政府任命基金经理(Fund Manager)和资金检查小组(Contributions Review Panel)来负责管理。目前的澳大利亚政府直接设立的学费保障基金的基金经理是普华永道会计事务所,基金经理的职责和权限是:为了保障海外学生和预计中的海外学生的利益而保管学费保障基金;经营并管理基金,使其能一直发挥其作用;向资金检查小组提议有关决定教育服务提供者需支付的年度基金数额的标准;根据上述标准的规定决定该提供者应付的年度基金数额;向教育服务提供方征收年度保障金数额和特别费用在教育机构无法提供应提供的服务并无法退款的情况下,为学生安排供选择课程,并且决定基金开支事项。资金检查小组也同样是由政府任命,设10名成员,但全部为兼职,其中5名成员是缴纳学费保障基金的学校代表。资金检查小组的职责和权限是:决定基金经理提议的年度保障金数额标准,如果资金检查小组认为基金经理的标准不能满足其要求,可自行制定此标准,并由基金经理实施;如果教育机构对自己应缴纳的保障金数额提出异议,可向基金经理请求复核。如果对基金经理的复核不满意,可向资金检查小组提出复核请求,由资金检查小组做出对该教育机构应缴纳数额的指导性意见,并由基金经理按照此意见再次设定该教育机构应缴纳的保障金数额。⑤

第二,学费保障基金的征收。在保障基金中,不是所有院校都要交纳保障金。公立院校因为有联邦和地方政府的经费支持,一般不交保障金,但其学生也得不到基金的赔偿。私立院校大多须按一定标准,交纳年度保障金。⑥年度保障金的标准由基金经理提议,并由资金检查小组决定。保障金由“基本保障金”和“附加保障金”两部分组成,前者对所有交费单位而言数额均等,后者在各校的学费总收入中提取一定比例。收费标准每年可能有所调整。如果某教育机构对基金经理确定的本校应缴纳保障金有异议,可以向基金经理提出复核请求;如果该教育机构对基金经理复核后的缴纳数额有异议,可进一步向资金检查小组提出复核请求。但是,无论对应缴纳的保

障金是否存在异议,教育机构都应按照基金经理的要求缴纳保障金,复核后确定的保障金如果少于其先前缴纳的数额,可退还给该教育机构。但任何一个教育机构都不能对年度保障金的标准提出异议。

第三,学费保障基金的使用。每年年底,基金经理应任命一名审计员,用书面形式向部长和专门小组汇报基金的财务状况。除了为学生退还学费和安排其他就读课程之外,基金经理可以将基金账户中的闲散资金存入银行,或购买证券,或从事其他各种类型的投资。基金经理必须保持学费保障基金收支平衡,并具有偿还学生学费和提供转读课程的能力。

3.实施效果分析。根据澳大利亚教育、科学与培训部(Department of Education Science and Training,简称教育部)的统计,1994～2004年,国际学生数量以每年平均11%的速度在增长。1994年,在澳国际学生的数量只有10万人,而2004年,澳大利亚作为一个仅有2000万人口的国家,拥有33万国际学生。澳大利亚在教育服务贸易领域的成功,除地理位置优势、语言优势、费用相对低廉等因素外,政府所进行的国际教育政策和法制建设也是一个重要的制度保障。澳大利亚是第一个把保护留学生权益纳入法律框架里的国家,在国际教育规模迅速扩大的情况下,它以学生权益保护和教育质量保障为切入点,赢得了良好的国际信誉。

三、适用性思考及建议

从目的上看,澳大利亚学费保障计划是为了防范教育机构不能够提供学生已经付费的教育服务或者没有能力退还学费的情况发生而设立的,学费保障金将通过提供其他合适的课程或退还学费,来保障留学生的权益。而我国的民办教育风险保障金制度的设立,是为了有效预防、及时处理民办学校停办、解散以及对意外事故及其他突发事件,保障教师和学生的合法权益。因此,两者的目标存在一致性。从适用性上分析,澳大利亚的法律体系属于英美法系,而英美法系国家并没采取大陆法系的财团法人制度,在没有财团法人制度的情况下,为了保障国际学生权益,澳大利亚采用了属于信托制度的学费保障计划,委托普华永道等第三方建立学费保障基金,各个招收国际学生的学校向基金会缴纳一定的费用,采用类似于保险的方式来保障学生的经济权益。虽然我国属于大陆法系国家,但在2001年通过并实施《中华人民共和国信托法》,引进了英美法系的信托制度。该法律已经明确了信托关系中三方的权责关系,从而可以依据该法,建立民办教育机构、信托机构、学生之间的信托关系,并将学生作为受益方,保护学生的经济利益。我国已经具备了对民办教育机构的学费进行信托的基本制度设计。因此,可以借鉴澳大利亚的学费保障计划来完善我国的民办教育风险保障金制度。

1.民办教育风险保障金制度上升到法律层次势在必行。虽然政策和法律有着密切的联系,都能够产生巨大的影响,但政策这种社会调整措施具有一定的局限性,其缺少法律规范所具有的普遍性和强制性,更多的是引导性和指导性作用,不能像法律那样凭借国家的强制力来实施保障。另外,政策的调整往往缺乏明确性和系统性,内容偏向于原则、抽象,权利和义务的规定不明确、不具体。澳大利亚通过《海外学生教育服务法》以及配套的保险基金贡献方案,建立了国家层面上的学费保障计划,它要求招收国际学生的教育机构必须加入一个学费保障计划,在执行上更具有统一性和强制性,以防范风险和保障学生学费的安全。目前,我国对风险保障金的规定还仅

仅停留在地方政策的层面,缺少法律的稳定性,各地对风险保障金制度的认识上不统一,实施上不同步。有的地方到目前为止还没有设置风险保障金制度,而有的地方则取消了,如四川省在民办教育促进法实施办法中,取消了民办教育风险保障金制度。为了更好地发挥保障金制度的风险防范作用,应该将其纳入我国的《民办教育促进法》及其实施条例中,严把民办学校的准入关,在民办学校建校之初及存续期间应按规定设立办学风险保证金,以便在出现办学风险时专门用于学生退学、转学和发放教师工资等进行应急处理。

2.民办学校应参与风险保障金制度的制定管理。由于国情的差异,我国的风险保障金提取的标准和方式与澳大利亚的学费保障计划是有差异的,在我国没有统一的标准,各个地方根据实际情况来制定。但是在管理上,两者采取的都是政府监管,不同的是,我国是政府直接管理,而澳大利亚则采用的是间接方式。如前所述,澳大利亚政府任命专业的基金经理和资金检查小组来打理和经营学费保障基金,其中在资金检查小组中有一半的成员是交纳学费风险保障金的学校代表。因此,在确定每年缴纳保障金标准时,学校代表会根据学校的实际情况参与意见。风险保障金全部是由民办学校提交的,占用了民办学校的部分资金。如果风险保障金提取比例过大,就会影响学校的正常办学活动。但是,如果提取比例太低,也解决不了实际问题。风险保障金金额的确定要以不影响学校正常办学活动为原则,同时又要能保证风险处置的需要。因此合理地制定风险保障金提取的标准以及对风险保障金的管理,需要民办学校参与。

3.扩展风险保障金的使用范围。在风险保障金用途上,各地区的规定存在差异,如宁波市民办教育促进条例规定风险保障金只用于学校停办、关闭或意外事故处理,而黑龙江就允许民办高等教育机构可以申请将风险保障金临时用于学校的大型项目建设和设备购置等,并规定民办学校累计使用风险保障金不得超过总额的50%。当前我国民办学校普遍存在经费紧张的问题,如果风险保障金只是在民办学校停办或出现意外情况时才使用,那么这些资金就不能发挥最大效益。如按照江西省《民办教育风险保障金的实施办法》规定,江西省南昌理工学院要从年度学费收入中提取出1%作为风险保障金,仅2006年,这所学校就要缴纳近40万元的风险保障金,之后该校还要以每四年为一个周期提交一次风险保障金,经过不断累积,在几年之后其数额将相当可观。为了避免资源闲置浪费情况的发生,应该考虑允许民办学校在办学过程中使用风险保障金,这样既能充分利用资源,又能有效保证学校应对风险的能力。

[注释]

①郑丽君.我国民办教育风险保障金制度解读[J].教育发展研究,2008(18):48.②吴松,沈紫金.WTO与中国高等教育发展[M].北京:北京理工大学出版社,2002:356.③Australia Attorney-General’s Department.Education Services for Overseas Student(Regulation of Providers and Financial Regulation)Act

1991[OL].http://law.gov.au/ComLaw/Legislation/ActCompilation1.nsf/0/9A9132FC2BC

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