基层党委书记最关注的六个问题[五篇范例]

第一篇：基层党委书记最关注的六个问题

基层党委书记最为关注的六个问题

近期，浙江省委组织部、省委党校联合举办了全省新一届乡镇党委书记培训班。全省新一届乡镇党委书记、街道党工委书记和农村干部、大学生村官中选拔的乡镇党委委员共1500人，先后分三批参加了培训班。新一届乡镇党委书记就乡镇工作的重点、难点问题，进行了广泛而深入的讨论，提出了一些意见建议。综合起来，新一届乡镇党委书记非常关注以下五个方面的问题。

1.加强基层党组织建设问题。乡镇党委书记们认为，基层党组织建设的根基是群众。只有通过解决群众关心的热点、难点和焦点问题作为工作的重点，实事求是、因地制宜地解决问题，才能使基层党组织的工作更加符合广大人民群众的利益，更加具有针对性和时效性。

他们认为，基层党组织建设的重要抓手是服务。今后要寓领导和管理于服务中，提升基层党组织对基层社会治理的领导力；寓民主和民生于服务中，提升党组织和党员、干部在基层群众中的公信力；通过推进区域化党建、搭建多元化服务平台等形式，扩展基层党组织整合基层资源、协调基层关系、构筑协商体系等功能；不断加强对村两委、乡村社会组织的组织、协调、服务和监督，充分发挥服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。

2.创新基层社会管理问题。党委书记们认为，创新基层社会管理的重点，在于明确乡镇政府在社会管理中的地位和职能。这并不是否定乡镇政府发展经济的责任，而是要求乡镇政府转变发展经济的思路，改革经济管理的方式，划清政府与市场和社会的边界，实行政企分开、政府与市场中介组织分开；是要求乡镇政府着力理顺各种关系、优化行政结构、提高工作效能，将工作重心转到落实政策和公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。

他们认为，创新社会管理的难点，在于如何引导和扶持基层社会组织的发展。在现代社会中，没有一个发达的社会组织体系，就不会存在政府、市场和社会三足鼎立的现代社会结构，现代化就会缺乏结构性的支撑。而且，社会组织事实上也已经成为政府和民众提供公共服务的得力助手。具体而言，一是通过直接的经费资助、制定各种形式的税收减免优惠政策以及向社会组织购买服务等形式，努力创造宽松的环境，降低准入门槛，培育和发展社会组织，特别是符合经济社会发展需要的行业协会、专业经济协会、公益慈善类、基层服务类等社会组织。二是引导民众积极参与社会组织活动，通过区域性的协商组织，及时掌握动态，按照科学民主的方式

进行地方事务决策，同时有效化解矛盾，排解纠纷，形成良好的公民参与氛围。

3.乡镇行政管理体制问题。乡镇党委书记们普遍认为，目前乡镇行政体制存在的主要问题，是乡镇政府“有限权力、无限责任”的困境，其根源在于管理权限条块分割。一方面，一些重要的审批权和执行权由县级以上的主管部门掌握，这样，“（乡镇）看得到的管不到，（县里）管得到的看不到”；另一方面，上级各部门开展某项工作时，大多是以发文件或召开会议的方式把工作布置给乡镇，由乡镇具体执行。乡镇政府缺乏相应职权，但是因为考核的压力不得不艰难应付。条块分割的体制，导致了乡镇政府的工作任务繁重，乡镇干部疲于应付上级的考核，很难将精力用于公共服务的供给，也无法满足人民群众的诉求，成为新农村建设中的一个矛盾隐患。

他们认为，乡镇政府的行政体制改革，可以从以下几个方面入手。一是明确乡镇政府的职责究竟是什么，然后分配相应的权力。无论责任大与小，都要有充实的权力来保证，做到责任和权力相匹配，真正破解乡镇“职权不对称，权责不统一”的问题。二是由“向上负责”转变为“向下给力”，在完成好上级交代任务的同时，更加注重为民谋利。三是加强乡镇政府的依法行政能力建设，提高制度化水平，增强乡镇政府在群众中的威信。四是改变目前上级控制下级的“单轨道政治”，采用党政之间、部门之间、党内、党群、干群之间相互协商、监督、负责的“多轨道政治”。

4.乡镇财政体制问题。党委书记们反映，财政困难是目前乡镇政府最头痛的问题。一方面，乡镇政府没有财权，政府开支主要来自县级或县级以上政府的专项经费；而另一方面，乡镇政府承担了大量的社会管理、服务和基础设施建设的任务，收支不平衡导致资金缺口很大，很多乡镇都是负债经营，由此造成了乡镇政府职能的扭曲，无法实现服务群众的宗旨，甚至出现了大量的短期行为，不断产生新的社会风险。这集中体现在以下两个方面：一是乡镇政府过度依赖“土地财政”；二是很多地方出现了“富镇越富，穷镇越穷”的现象，一些欠发达的乡镇，由于财力不济，拿不出配套资金，不敢或无法申请上级的专项基础设施建设资金，从而难以更好地推进新农村建设等基础工作。而一些富裕乡镇则凭借较雄厚的经济实力，往往更容易申请到上级部门的财政支持。农村地区发展的不平衡问题有可能会加剧。

他们认为，从根本上讲，要解决乡镇财政困难，必须大力发展农村经济，提高农民收入，做大做强乡镇财政的财源基础。此外，还需要重视以下三个方面。一是按照财权与事责相统一的原则，合理界定乡镇各部门收支范围，确保乡镇政权的正常运转和各项事业的健康发展，实行彻底的分税制，完善乡级税收体系，明确乡级主体税种，合理确定税收管理权限。在科学划分各级乡级事权的基础上，为乡级公共产品的供给提供稳定的资金来源，保障乡镇财政的基本运转和重点支出，尤其需要保障的，是乡镇财政承担的那些本该由上级政府承担的财政压力。二是建立多元

化的投资体系，加大上级政府对乡镇和农村公共产品和公益事业的投资力度，引导私营企业和民间组织进入公共产品的供给体系内。三是健全预算制度，确保乡镇能够科学、合理地花钱。公共预算需要很多部门、组织甚至社会的参与，而且要向社会公开公共预算详细收支目录。现在很多地方在搞试点，如温岭的预算民主恳谈会很好地发挥了人大与群众的监督作用。

5.科学民主的考核体系问题。党委书记们反映，目前对乡镇一级的考核，主要存在以下三个方面的问题。一是频繁采用“一票否决”制，难以公允地评价干部的工作业绩，挫伤了乡镇干部的工作积极性。有干部说：“我们一年到头做得非常辛苦，因为一两件事就全盘否定工作。”二是某些部门工作，甚至一些不属于乡镇工作职责范畴的，如土地的审批权和管理权等，也纳入了考核范围之内，造成乡镇政府超负荷的工作和接待任务，甚至有时候，乡镇政府无法具体实施，就通过造表、整理材料（所谓整理“工作台账”）以应付考核。三是具体考核项目的设置没有完全做到从农村经济社会发展方面的实际需要和人民群众真正的利益需求出发。现行的考核体制是“一级对一级的考核，下一级遵守上一级的规定”，造成乡镇政府主要是对上级负责，往往难以顾及农村群众的利益诉求。

他们认为，建立以专门考核机构为载体的科学化、民主化的考核新机制，一是以考核主体多元化，促进考核工作的民主化和科学化。通过特定的机制把人大代表、政协委员、其他相关部门、社会专业机构、管理和服务对象、基层干部和广大群众等纳入考核主体，并根据多元主体的参与程度、参与机制需要，以及考核的对象、内容来进行有效的组合。二是采取科学的考核内容和方法，以确保考核结果的真实性和有效性。根据乡镇政府各部门、领导干部的责权利和当地社会经济发展状况，制定考核目标和任务。把工作的直接绩效与间接绩效、短期绩效与长期绩效均纳入考核之列。也可以适当采用承诺制的方式进行综合考核，既能激发乡镇干部的工作积极性，又能形成有效的竞争局面，保证乡镇工作的顺利开展。

第二篇：六个方面问题

这次民主生活会的主题是：认真学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想，坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，全面贯彻落实党的十九大各项决策部署。

重点从以下6个方面查摆问题

（1）学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，在学懂、弄通、做实上下功夫，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“四个服从”，坚决向党中央看齐、向总书记看齐、向党的理论和路线方针政策看齐、向党中央决策部署看齐，坚决维护总书记在党中央和全党的核心地位、维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

（2）认真执行党中央决策部署和上级党委决议决定，严格遵守党的政治纪律和政治规矩，带头坚持请示报告制度，工作中的重大问题及时请示报告，临机处臵突发情况事后及时报告，个人有关事项按规定按程序向党组织请示报告。

（3）坚决肃清黄兴国、石季壮等恶劣影响，对党忠诚老实，对党组织讲实话、讲真话，不当两面派，不做“两面人”，不搞当面一套、背后一套，不在工作中报喜不报忧、报功不报过，甚至弄虚作假、欺瞒党组织。

（4）担当负责，攻坚克难，不回避矛盾，以钉钉子精神抓落实，主动履行全面从严治党责任，旗臶鲜明地批评和纠正所分管部门、领域或所在地区的违规违纪言行，严格执行党的干部政策，不打招呼、递条子，不封官许愿、跑风漏气，正确对待个人进退留转。

（5）纠正“四风”不止步，针对“四风”问题特别是形式主义、官僚主义顽疾，摆表现、找差距，抓住主要矛盾，特别要查找解决表态多调门高、行动少落实差等突出问题，身体力行、以上率下，带头转变作风，形成“头雁效应”。

（6）严格执行廉洁自律准则，自觉抵制“围猎”腐蚀，坚决反对特权思想和特权现象，严格执行办公用房、住房、用车、交通、工作人员配备、休假休息等方面的待遇规定，注重家庭、家教、家风建设，带头落实中央八项规定和实施细则精神。

第三篇：春运回家问题引基层关注

春运回家问题引基层关注

每年春运，“回家”的问题，都是舆论和公众关注的焦点，今年亦不例外。

关于除夕高速公路免费问题，部分基层认为，免费能够减少公众出行的成本，鼓励回家过年，是一项惠民政策；部分基层认为，高速公路建设资金来源于全体纳税人，而免除费用只使少部分有车人士受益。除夕高速公路免费行为涉嫌福利歧视，使纳税人不能得到公平待遇。

关于火车售票的问题，又到每年春运时，火车票“一票难求”，“抢票难”成了摆在外出务工人员头上的一个大难题。基层认为铁路运输及相关部门应该严格施行火车票实名制政策，坚决打击黄牛；增设售票和退换票窗口，及时提醒当日剩余票数，以避免公众不必要的等待；完善网上售票系统，防止抢票的恶意插件和系统的瘫痪。对于专家最近提出的车票涨价来解决一票难求何拥挤的情况，基层认为这是一种脱离群众实际，没有倾听群众声音，不符合民意的高高在上的论断。

关于春运的后勤保障工作，基层认为在一些火车站、汽车站应该提供24小时热水，安排志愿者做好引导和服务工作，帮助一些不识字的或者身体不方便的群众送上温暖的回家之路；鉴于去年春节前在两广地区出现的百万骑军，基层认为相关医疗、公安和交警部门应做好协调工作，保障其安全回家过年。（安吉县孝丰镇）

第四篇：如何当好基层党委书记

如何当好基层党委书记

基层党支部书记是我们党组织中的最原始的单元，党支部书记在很大程度上是这个单元的“灵魂”，支部的战斗力、凝聚力、号召力的大小，与“灵魂”息息相关。党委书记在一个班子里是班长，是机关的主要负责人之一，主持党委日常工作，在党委工作中起组织、协调作用，同行政领导目标一致，共同对机关负责，领导纪委、共青团工作。虽然处于领导地位，但是工作有分工，主要侧重于党的建设、思想政治工作等。怎样搞好支部各项工作并能长期保持共产党员的先进性，是每一个基层党支部必需着重考虑的，在这种新形势下，如何才能当好基层党支部书记呢？我浅谈一下自己的看法。

一、加强理论学习，提高自身素质

一般地说，人们都愿意接受比自己知识多、业务水平高、能力强的人的领导，不愿意在低水平的领导属下工作。所以，作为基层党委书记，要始终把学习放在第一位，刻苦钻研理论知识，不断加强自身党性修养，提高政治理论水平和工作能力，树立正确的人生观、价值观和权力观，全心全意为人民服务，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。以身作则，带头学习抓学习，除了抓好中心学习组的学习外，还要抓好干部职工的理论学习，做到理论联系实际，更好地开展工作。常言道：打铁还需本身硬。基层委书记是乡镇“一班人”的核心，素质、能力和作风如何，直接关系到党委领导作用的发挥，影响农村 工作的开展和党的事业的发展。所以，基层党委书记只有加强学习，提高自身理论水平，系统地理解“三个代表”重要思想、把握中国特色社会主义理论体系、掌握科学发展观的涵义，才能坚定正确的政治方向和政治立场，用党的基本理论、基本路线和科学的方法指导和解决实际问题的水平；只有加强学习，提高自身政策水平，熟悉和理解农村现行的基本经济制度、分配制度和村民自治制度，才善于在具体工作中用政策引导群众，推动工作；只有加强学习，提高自身法制水平，增强法制观念和法制意识，才能把各项工作纳入法制化轨道，依法处理各种矛盾纠纷，做到依法执政。

二、熟悉党务工作，抓好党的建设

基层党委书记作为基层党建工作第一责任人，一定要熟悉党建业务知识，否则，在开展工作中容易说外行话，处理事务中容易违反规定触犯原则。所以，基层党委书记务必要熟悉党务工作，才能有效地抓好党的建设。在干部队伍建设上，坚持贯彻党的干部“四化”方针，严格实行“能者上、平者让、庸者下”的用人机制，营造“让想干事的人有机会、能干事的人有平台、干成事的人有地位”的良好氛围。注重把教育培养和实际锻炼相结合，重点培养年轻干部、少数民族干部、妇女干部和非党干部。在党员队伍建设上，坚持发展党员“十六字”方针，严把党员“入口”，疏通党员“出口”，重点发展作风好、思想进步、有知识、有能力、有技术的中青年和外出务工返乡优秀青年以及退役军人加入党组 织，随时为党组织注入新鲜血液。

在基层组织建设上，把能干事的人选进村级班子，强化以村党支部书记为重点的村级班子建设，建立健全以村党支部为核心的村级几大组织，树立基层党组织在人民群众中的威信，增强党组织的凝聚力和人民群众的向心力。切实抓好乡镇党委“五好”建设和村党支部“五好”建设。

三、结合基层实际，明确发展目标

发展才是硬道理。说一千，道一万，只有发展才是基层一切工作的主题和灵魂，而社会的繁荣稳定和经济的增长才是衡量是否发展的标尺。大家都知道“抓党建、促经济”这一理念，所以，作为基层党委书记，必须要善谋发展，思想要解放，富于开拓，敢破制约发展的难题，务实的作风。

思路决定出路。基层党委书记要有敏锐的洞察思维能力，准确理解上级精神，调查研究本地情况，集思广益，科学定位，抓住每一个发展机遇，因为机遇千载难逢，难得而易失。

四、切实关注民生，构建和谐社会 天下之势，常系民心。民心顺了，就一顺百顺，民众安了，就一安百兴。基层工作直到今天，由于农村残存的封建思想、群众淡薄的集体观念和农村自身落后的面貌等因素，在开展计划生育、安全生产等中心工作导致党群干群关系恶化，各种矛盾日见增多，从而阻碍了基层工作的正常开展。所以，作为基层党委书记，要善于理顺群众情绪，切实关注人民生产生活，努力构建和谐社会。

一要热情关注民情。关注民情，了解群众，是理顺群众情绪的前提和基础。只有真正了解和掌握了群众的所思、所想、所愿和所盼，才能对症下药，有的放矢地做好理顺群众情绪的工作，这就要求作为乡镇党委书记的，要经常深入基层，认真倾听群众的呼声，热情关注民情变化。另外，对群众生产生活问题要予以高度重视，“百姓之事无大小”，在对他们的关心和关爱中，让他们感受到党和政府对他们的关怀，感受到社会主义制度的优越性。实际生活中，不耍领导牌子，不耍机关作风，与他们打成一片，关心他们，往往一件小事就可以把他们感化。

二要切实尊重民意。人民群众是推动历史前进的动力，基层工作直接与群众打交道，更要尊重群众的意见，顺应多数群众的要求，避免群众心存怨气，引起不满，引发上访。解放思想、大胆开拓是正确的，但在作出重大决策时，一定要坚持民主，进行科学决策，坚持办多数人受益的事，使更多的群众得实惠，心情舒畅；坚持办群众急需办的事，使群众觉得突出的问题得到解决，感到满足；坚持办力所能及的事，使群众看到党和政府的努力，凝聚人心。

三要善于疏导民心。随着改革力度的加大，新旧体制的转轨，利益摩擦的加剧，有些群众出现情绪波动，发生各类事端和矛盾是难免的，这些问题尽管涉及政治经济和社会管理诸方面，但多是属于人民内部矛盾范畴，不是对抗性的问题。对此，要因势利导，把群众积极情绪的一面化作投身于改革和发展的动力，针对消极的一面，要实事求是地向群众讲清当前存在的困难和问题，争取群众的理解和支持，不能采取压服、处罚和打击的方法解决处理，尽量多做群众的疏导说服工作，努力把消极的情绪转化为积极的情绪。另外，拓宽群众发表意见的渠道，尽可能地反映民意，疏导民心，缓解社会矛盾，减少社会冲突，维护社会稳定。

四要淳化民风。一个地方民风的好坏，可以直接左右一方群众的思想和行为。所以，对群众进行经常性的宣传教育，强化民主管理，积极引导民乐，是增强群众法制观念，提高群众的素质和社会文明程度，构建和谐社会的有效办法。只有重视和发挥文化的社会教育功能，广泛开展丰富多彩、健康有益的群众性文化体育活动，引导广大干部群众健康地玩起来，淳化民间风气，才能创造良好的社会氛围，促进社会进步和经济发展。

五要重统一协调，发挥能动作用。基层党委书记作为基层的一个核心人物，不但要具备统一指挥能力，具备在纷繁复杂的工作过程中能够力挽狂澜的能力，还要具备协调人际关系的能力，这样才能统一干部的思想，提高干部的认识，发挥能动作用，有效推动工作。

（一）处理好与乡镇长的关系

乡镇党委书记和乡镇长在党内虽然是书记与副书记的关系，但在职务上是平级的，共同谋划本乡镇各项事业的发展，如能协调一致，同心同德，对形成强有力的领导核心，发挥战斗堡垒作用关系极大。所以，作为党委书记，一定要处理好与乡镇长的关系。一是多提醒，不指责，掌握艺术性。乡镇工作千头万绪，件件都要督促落实，乡镇长在繁琐的事务中，难免会出现问题和疏漏。只要 乡镇长大胆工作，积极努力，党委书记就应该配合支持。乡镇长对工作中的某些方面没有想到或顾及到，书记应及时提醒，帮助把事情考虑周全、稳妥，而不能以领导自居，说这也不行，那也不行，以免挫伤乡镇长的积极性。

二是多支持，不拆台，增强协调性。多支持，不拆台是党委书记和乡镇长密切配合的润滑剂。乡镇长在各项事务中往往处于一线，遇到的具体情况和矛盾也最多，书记应主动协调事务，化解矛盾，不能袖手旁观，更不能冷嘲热讽。三是多担责，不争功，注意自律性。作为党委书记，最需要防止和克服的就是讲自己行、别人差，工作取得成绩时往自己身上拉，出现问题时往别人身上推。这样做的结果，不但树立不了自己的威信，反而损害自己的形象。四是多调查，不武断，提高科学性。基层工作情况千变万化，党委书记应多调查研究，掌握第一手资料，为决策提供科学依据。研究决策时多发扬民主，与乡镇长多通气，重大问题不搞书记说了算，安排工作时多与乡镇长商量，防止出现意见不一的情况而使下属左右为难，无法工作。五是多体谅，不计较，增加相容性。党委书记和乡镇长在工作中出现意见不一致是常有的事，有时还会发生误会。此时，书记一定要有宽广的胸怀，不斤斤计较，进行一下换位思考，不搞以我为中心，也不急于作出决断，多酝酿商量，再作决定。不要因顾及面子而过于计较，缺少体谅，影响全局工作。

六是多关心，不冷淡，调动积极性。乡镇长有时工作中遇到烦恼和困难不便向书记提出，书记要注意观察，及时发现乡镇长的苦衷，主动关心和过问，从而调动乡镇长工作的积极性。

（二）要赢得副职的支持

基层党委书记不但要处理好与乡镇长的关系，而且要高度重视如何赢得副职的支持，因为很多工作和各项决策都要通过副职来落实。在处理与副职的关系问题上，书记处于主导位置，所以党委书记要以宽容的大家风范对待自己的副职，这是领导班子形成和谐共进关系和状态的重要条件。宽容既是一种心态也是一种行为方式，宽容是领导方法艺术的恰当运用，也是领导者个人良好品格的构成要素，宽容是追求成功的党委书记必须进入的一种境界。于此来看，党委书记应如何做才能赢得副职的很好支持呢？

一是要将指导和协调看作自己的当然职责。党委书记作为一把手，固然不可能时时、事事都冲锋陷阵，但应当眼观上下前后左右，从原则上给副职以指导，并帮助副职协调各方面的关系。副职分管的工作是一个组织整体工作的组成部分，在推进工作过程中，有时需要非本人分管部门的支持与配合，而有些中层干部会表现出冷漠、推诿甚至刁难的态度。此时，书记必须明确而又坚决予以制止，并进行有效的协调

二是要勇于为副职承担责任。副职在工作过程中，因考虑欠周或意外因素影响，有时会出现一些失误，这时，作为一把手的党委书记，首先要做的是勇于为副职承担首席领导者的责任，然后再与副职一起 分析研究问题存在的原因及解决问题的方法。所以说，党委书记的大家风范不仅表现于对工作的战略规划与指挥上，还表现在出现困难与挫折时，能担当起“主心骨”的角色，这样，绝大多数副职是会以饱满的热情和信心去承担他们的那一份责任的。

三是要主动加强与副职的沟通与交流。党委书记与副职之间的相互理解、信任和支持，很大程度上依靠彼此间及时的沟通与交流。党委书记在听取副职汇报时应以一定的形式表明自己的观点与态度，向副职提供必要的信息，让副职明白自己的看法，以便在工作中思路一致，走捷径不走弯路。另外，在一个组织内部，难免会有人有意或无意地在正职与副职之间寻找和制造嫌隙，党委书记要主动、及时地防止这类嫌隙的出现，并通过沟通交流来弥补各种已经出现的嫌隙。四是真诚切实地维护副职的威信。要建立和维护副职的威信，就要给副职以表现机会。平时工作中，如果无论大事小事都要党委书记表态同意才能定夺的话，从表面上看似乎党委书记权威很高，事实上这恰恰是党委书记缺乏现代领导意识和能力的表现。还值得注意的是，党委书记不能轻易在公开场合批评副职，也不能在下级面前议论副职的弱点。在一个爱挑剔、缺乏信任、不愿承担责任的书记面前，副职会感到压抑和不满，往往采取的对策是得过且过、冷眼旁观。这种情况下，工作是开展不好的。

（三）知人善任，择贤用之

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。工作思路确定之后，干部仍然是决定因素，如何统一思想，合理用人，发挥能动作用，这 是党委书记应该认真思考和职权内的事。识人不可轻率，用人不可大意，两者必须定位准确，做到识人第一，用人至上。因为正确的人事决策，是驾驭好一个组织的最基本手段，所以，必须科学有效地选拔人才，知人善任，择贤而用。知人善任是领导权力分配中的用人艺术。知人，就是要能够历史地、全面地了解别人的长处和短处、优点和缺点；善任，就是能够科学地、合理地任用人才，授以权力，做到人尽其才，才尽其用，从而有效地发挥人才的作用。知人是善任的前提，知人难，难在言行有虚有实；善任难，难在容人之短用其所长；知人善任更其难，难在既知人又善任。作为乡镇党委书记，如何才能做到知人善任，择人授权呢？首先要知人知势，根据客观存在用人得当；其次，要择人任用。因事设人，择人任事，择贤而使，量才录用，疑人不用，用人不疑，容人之短，用人之长，使人尽其才，才得其所。

当一个乡镇党委书记好当，当好一个乡镇党委书记难。结合工作以来的体会谈些自己的看法，也许会有欠妥和欠缺的地方，因为很多东西有待在工作当中去摸索和总结，如适度用权精于控制，熟知用人定位方略，具备前瞻眼光，注重协调关系，讲求绩效战术等。一般情况下，提高自身能力是关键，因为一个没有能力的领导，是绝对不可能在工作过程中产生凝聚力和指挥力的。为什么人们对有些领导心怀鄙视、抗拒服从，而对有些领导却坚定不移、跟随到底呢？一句话，就是在于领导的人格魅力和统筹兼顾的领导能力。

第五篇：关于“挪用公款罪”六个问题初探

摘要：

挪用公款罪是刑法适用中的一个热点，这个罪在司法认定中的疑难争议问题非常之多。本文仅就挪用公款罪的几个相关问题作了初步探讨：

一、挪用公款罪的内涵及特征；

二、如何理解挪用公款罪中的“公款”；

三、“借贷”挪用；

四、挪用公款案件的取证、认证；

五、以公款作担保可否按挪用公款罪认定；

六、挪用公款不退还。

关键词：

挪用公款罪有关问题公款“借贷”挪用取证认证

挪用公款是一种较为常见的职务犯罪，但随着形势的发展、实践的深入，尤其是我国加入世界贸易组织以后，其新的犯罪形式、犯罪手段等层出不穷，有的问题无论是在法学理论界还是在司法实践中都争议较大、认识不一。为正确运用法律，准确地惩治犯罪，现就挪用公款罪的几个相关问题作如下初步探讨。

一、挪用公款罪的内涵及特征。

我国《刑法》第384条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的，是挪用公款罪，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处5年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑。

挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的，从重处罚。“

由此可见，所谓挪用公款罪，是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动，或者挪用公款数额较大的、超过3个月未还的行为。

其基本特征是：

1、侵犯的客体是复杂客体，即职务职责的廉洁性和公共财产的所有权。行为人利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，有违反法律对职务行为的廉洁性要求。同时，也侵犯了公共财产的所有权。挪用公款罪的犯罪对象是公款。对于挪用公物归个人使用的，现在一般由主管部门按照政纪处理。情节严重的，需要追究刑事责任的，可以折价按挪用公款罪处罚。

2、客观方面表现为行为人利用职务之便，实施了挪用公款的行为。“利用职务上的便利”是指利用主管、经手、管理公共财物的便利。2002年4月28日，为了进一步明确刑法第384条的含义，有力打击挪用公款罪的犯罪活动，九届全国人大常委会第27次会议通过了《关于刑法第三百八十四条第一款解释》。该解释规定：“有下列情形之一的，属于挪用公款‘归个人使用’：

（一）将公款供本人、亲友或者其他自然人使用的；

（二）以个人名义将公款供其他单位使用的；

（三）个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益的。”其中对于“谋取个人利益”，笔者认为不应当仅仅单指物质利益，也应包括非物质利益在内，比如安排就业、子女升学、工作调动、职级晋升等。

3、本罪的主体属于特殊主体，即必须是国家工作人员，其范围由刑法第93条确定。具体而言，它包括在国家机关中从事公务的国家工作人员，以及在国有公司、企业事业单位和人民团体中从事公务的人员、受国有单位委派到非国有单位中从事公务的人员，其他依照法律从事公务的人员。但是，在挪用公款给他人使用的案件中，如果使用人与挪用人共谋，指使或者参与策划取得挪用款的，对使用人应当以挪用公款罪的共犯追究刑事责任。

4、主观方面表现为直接故意，即行为人明知是公款而故意非法挪用。具体说，首先，挪用公款具有非法性，即行为人未经批准或许可，违反规章制度私自动用公款。其次，挪用的本意是私用、移用、占用、借用公款。行为的目的是为了使用，而非占有公款。第三，挪用并不侵吞公款，而是准备归还，具有“擅自借用”的特性。即使挪用后而不能归还，也不是出于行为人的主观故意占有，而是出于行为人意志之外的客观原因造成的。

二、如何理解挪用公款罪中的“公款”。

笔者认为当前对于挪用公款罪的犯罪对象-“公款”的一般理解不够广泛，已经不适应时代发展的要求。

国有单位和客户资金的统称。而狭义上的公款，专指公共所有的资金款项，包括国有的资金款项、劳动群众集体所有的资金款项或用于扶贫和其他公益事业的社会捐助、专项资金。

这里对“公款”的理解是款项或者物资，都是具有一定物质表现形式的。但随着时代的发展、法律的完善、支付方式的新型化、多元化等的因素，仅将“公款”的形式局限于有形的款项或者物资，既不适应社会进步的要求，也不利于保护国有资产，这里的“款”应当进行扩散外延的理解，它还包括一种财产性权利。

第一，从理论研究看，明确“公款”包括财产性权利有一定基础。笔者认为虽然这里的“款”应当被理解为可以包括财产性权利没有明确的提法和规定，但在理论界及有关实践中确实也有如此理解和操作的。最典型的就是挪用公款进行担保的案件。众所周知担保有保证、抵押、质押、留置、定金这几种形式。而其中有部分形式在设立之时并没有发生物质形式上的财产转移，例如保证只是担保人保证在债务人不履行债务时按约定履行债务或承担责任的行为。在这种情况下，行为人处分的也仅仅是国有财产的财产性权利，而并不具体指向哪一个具体的款项或款物。

第二，从法律规定及司法实践看，明确“公款”包括财产性权利并不与有关法律冲突。笔者认为挪用公款中的“款”只是一个代名词，并不局限于“款项”，这点已经从《刑法》明文规定挪用特定款物构成挪用公款罪得到确定。既然“款”未被确定为款项或款物，就有了延伸理解的空间和法律可行性。此外，根据有关司法解释，挪用国库券做挪用公款论也体现了在司法实践中实际上也有将挪用财产权利作为挪用公款的。因为归根结底国库券并不是货币，它实际上也是一种债权体现，是以国家为债务人的债权体现。

第三，从危害性角度讲，也应当明确“公款”应当包括财产性权利。由于没有物质表现形式，这种挪用将更为隐蔽。但是其给国家所造成的损失和危害并不比一般意义上的挪用公款少。事实上，从会计学角度来讲国家的财产是由固定资产、流动资金、债权等组成的，我们当然不能只保护其中的一方面或几方面，而是应该全面保护。如果我们抱定现状、死守不变，只能使不法之徒有机可乘，从而使国有资产多了一个流失的途径。

三、“借贷”挪用。

在当前的司法实践中，公款的挪用与使用多以借贷名义出现。在一些数额较大的案件中，双方往往订有“合同”、“协议”或“借据”，甚至明确约定借用期限、利息。对以“借贷合同”形式进行的挪用行为如何定性，分歧很大。有人认为，双方系民间借贷关系，属民事法律调整范围，不构成挪用公款罪。另一种意见认为，此类“借贷”行为触犯了刑法，应构成挪用公款罪。笔者同意第二种意见。理由如下：

1、“借贷”挪用行为具有严重的违法性。在挪用公款案件中，挪用的手段是多种多样的，如：预付货款、支付定金、虚假联营„„等，“借贷”只是其中一种。但无论何种形式都不能掩盖行为人挪用公款归个人使用的目的。因为，这种“借贷”行为本身就具有严重的违法性。最高人民法院《关于对企业借贷合同借款方逾期不归还借款的应如何处理问题的批复》和《关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》中明确规定：此类违反金融法规的合同为无效合同。中国人民银行颁布的《贷款通则》第六十一条规定：“各级行政部门和企事业单位、供销合作社等合作经济组织、农村合作基金会和其他基金会，不得经营存贷款等金融业务。企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务”。第七十三条规定：“行政部门、企事业单位、股份合作经济组织、供销合作社、农村合作基金会和其他基金会擅自发放贷款的；企业之间擅自办理借贷或者变相借贷的，由中国人民银行对出借方按违规收人处以1倍以上5倍以下罚款，并由中国人民银行予以取缔。”国务院1998年7月13日发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第四条规定，“非法金融业务活动，是指未经中国人民银行批准，擅自从事的下列活动：„„

（三）非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖”。第五条规定，“未经中国人民银行依法批准，任何单位和个人不得擅自设立金融机构或者擅自从事金融业务活动”。从上述规定可以看出，以“借贷”名义挪用公款的行为，其“借贷”行为违反了国家的金融法规，是一种非法的金融业务活动。

2、“借贷”挪用是一种情节较重的犯罪行为，应受刑罚处罚。因为，此类“借贷”合同属绝对无效合同，自始至终不受法律保护，只能依照无效合同的处理原则去处理双方的民事法律关系。《合同法》第七条规定：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损坏社会公共利益。”即合同的合法和公序良俗原则。其第五十二条更明确规定：“„„恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效，自始至终没有法律约束力。第五十九条规定：“当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，因此所得的财产归国家所有或者返回集体、第三人。”第一百二十七条还规定“对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，„„构成犯罪的，依法追究刑事责任”。而根据我国法律规定，“借贷”挪用是一种禁止性行为，并为刑法所追究。最早明确禁止“借贷”挪用的法律规定见于《公司法》，该法第二百一十四条规定，“挪用公司资金或者将公司资金借贷给他人的，„„构成犯罪的，依法追究刑事责任。”1995年2月28日全国人大常委会通过的《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》中，首次确立了“挪用资金罪”，并将“挪用本单位资金归个人使用或者借贷给他人”列为主要罪状。修订后的刑法第272条吸收了此规定，并在第二款中规定“准国家工作人员”实施了此罪状之行为的，按挪用公款罪论处。因此，“借贷”挪用不仅为公司法所禁止，也为刑法所禁止。因此，认定利用“借贷合同”挪用公款归个人使用的行为构成挪用公款罪是有法律依据的。

3、“借贷”挪用行为有较大的社会危害性。从挪用公款罪侵害的客体看，此罪侵害的是公款的使用权，即破坏了公款的公用性。“借贷”挪用尽管名义上具有“借贷合同”的某些主客观要件，但更侵害了公款的公用性，“借贷”改变不了将公款挪归个人使用的性质。而且其“借贷”行为本身还违反了有关金融法规，是一种非法的具有较大社会危害性的金融业务活动，破坏了正常的金融活动秩序。因此，从侵害客体上讲，“借贷”挪用行为，比其他形式的挪用行为危害更为严重。如果对此不予以严惩的话，将对国家的财产造成极大的损害，也不利于对挪用公款犯罪行为的制裁，甚至可能会给犯罪分子一种错觉：只要将挪用公款行为往“借贷”上靠，就可以逃避法律的制裁了。故而在司法实践中，应将其作为较重情节从严惩处，以进一步体现设立挪用公款罪的立法精神。

另外，司法实践中我们也往往碰到这样的情形：某法人企业的法定代表人应朋友的要求，同时也出于为本单位增加利息收入的动机，将公款“借贷”挪用给私有企业使用，双方私下签定了“借贷合同”，并约定了借款期限和高于银行的利息归出借方单位所有，这个合同从某些意义上说似乎也是符合法律规定的主客观要件的，在实际中也是按“合同”履行过，但后来借款方由于种种原因未能如期还本付息。对此应如何定性？有人认为，行为人是出以公心、所收利息归公、自己并没有在这当中谋取私利、借款又有书面协议，故不构成挪用公款罪。但笔者认为实则不然。众所周知，任何行为都有目的和动机之分，犯罪行为也不例外。所谓犯罪动机是指刺激、驱使行为人实施犯罪行为以达到犯罪目的的内心冲动或内心起因；而所谓犯罪目的则是指犯罪人希望通过实施犯罪行为达到某种危害结果的心理态度（心理活动）。例如，抢劫犯实施抢劫行为的目的是非法占有他人财物，而动机有的可能是为了给家人治病，有的则是为了赌博，等等。因此就性质而言，目的总是违法，动机则不一定违法。对挪用公款罪而言，“挪用公款”行为的目的是希望非法取得公款的使用权，其行为的实施必然对国家、集体的公共财产占有权、使用权以及国家公职人员职务行为的廉洁性构成侵犯，至于，其动机可能是多种多样的，如：“帮朋友”、“为本单位增收”、“为谋取私利”或兼而有之等等，但这都不影响本罪的构成。就象刚才上面举例的抢劫犯，只要他实施了抢劫行为，即便他的动机是将抢来的钱给他家人治病等，遭遇当然令人同情，但这丝毫不影响其构成抢劫罪。当然这在量刑上将予以考虑，是酌定情节，可以从轻或减轻处罚，这仅是一种量的影响作用，而不是质的决定作用。

四、挪用公款案件的取证、认证。

挪用公款案件往往具有证据少、隐藏较深，证据间关联性不明显的特点。这就使得我们在取证、认证方面的工作较为困难。如何解决好这一难题是查办此类案件的首要任务。挪用公款案件中行为人所挪用的公款是国家机关、国有公司、企业、事业单位或社会团体所有的货币资金，以及由其管理、使用、汇兑、储蓄的私人所有的货币。这就决定其挪用行为必定会在本单位财务方面留下或多或少可查的财务资料。因此，从检查财务会计账目入手获取犯罪证据，达到突破全案的目的显得特别重要。

1、以企业间的来往账目为突破口查疑取证

目前，许多企业中业务员的职责多为在洽谈业务的同时一并负责回收货款，在回收货款过程中，货款由业务员负责催要并负责保管，此间，很有可能出现挪用公款行为。对于此类挪用线索，首先应从企业账目中详细登录每个业务员某一时间段回收货款的账目记载，查看每笔回收货款的原始凭证与记账凭证，核对付款日期、付款方式和记账日期、记账方式，如记账凭证所载明日期明显滞后于对方企业付款原始凭证日期，且数额较大或付款方式与记账方式不同，则应进一步查明原因，从中发现疑点，揭露挪用公款犯罪。

其次，对于企业尚有较大数额货款未收回的，应责令被调查企业会计协助我们到对方企业核对双方货款结算情况，核对上次结账至今对方企业返回货款的数额和尚未返回货款的数额是否与本企业入账数额相同，否则，应进一步查明原因，看是哪笔款子出了问题，问题出在哪里，如此款被业务员中途截留，则须固定证据核对截留日期和数额的大小及用途，从中发现疑点揭露挪用公款犯罪。

2、以银行账户为突破口查疑取证

挪用公款行为人大多利用职务之便，采取挪用公款账外循环不入账，故意隐匿财务账目，造成无账可查。此类案件较其他挪用公款案件，作案手段更为隐蔽、狡猾，案件更为复杂，取证认证工作更为困难。在办案实践中要变难为易，最重要的是以银行账户为突破口，通过查阅银行账户对账单和银行的历史传票，核对每笔等额包括一笔对一笔或一笔对多笔的等额收支情况，看其付款去向和收款来源，如其去向与来源相同且不是本单位业务关系户，而是私营企业或个人，则应查明其真实情况，从中发现疑点，揭露挪用公款犯罪。

五、以公款作担保可否按挪用公款罪认定。

司法实践中国有单位主管人员私自用本单位名义为个人贷款担保，致使单位公款被银行划拨抵偿了到期末还的个人贷款。对此种行为定性，主要有两种意见：一种意见认为，担保只是提供一种保证，并不直接侵犯本单位权益，银行划款是贷款人不归还贷款的行为连带出来的，不是提供担保之人主观上的故意，不能构成挪用公款罪。如果已经造成了重大损失，可按《刑法》第168条即国有公司、企业事业单位人员失职罪或国有公司、企业事业单位人员滥用职权罪处理。另一种意见认为，担保是一种法律关系，擅自以单位名义提供担保意味着用公共财产为个人承担法律义务，如发生划款事实，应按挪用公款罪处理。

笔者同意第一种意见。以单位名义用单位公款为个人贷款进行担保，会使该公款处于高风险状态，并不必然导致侵犯国家公有财产的所有权，只有在贷款人不能到期还款的情况下，单位的公款就会被强行划拨，公款的使用权才会受到侵犯。但行为人对公款使用权侵犯的主观故意内容，不是直接故意，而是间接故意，这与挪用公款罪要求的直接故意不相符合。挪用公款罪行为人在明知自己的挪用行为会发生侵害公款使用权的情况下，并且在行为对象、行为目标确定的情况下，仍刻意追求该结果的发生，其主观方面是确定的、直接的故意；此外，从刑法条文的规定上看，挪用公款行为具有鲜明的目的性，不具有犯罪目的的间接故意不构成本罪。而国有公司、企业事业单位人员失职罪或国有公司、企业事业单位人员滥用职权罪所侵犯的客体恰恰是国有公司、企业的管理秩序和经济利益，其犯罪主体是国有公司、企业直接负责的主管人员，客观方面亦表现为失职或滥用职权，造成国有公司、企业破产或者严重亏损，致使国家利益遭受重大损失的行为，主观方面包括直接故意和间接故意。所以，从以上的分析来看，对这种担保行为不宜以挪用公款罪处理。

六、挪用公款不退还。

挪用公款不退还的现象，在司法实践中比较普遍地存在。“挪用公款不退还”作为一种挪用公款罪的罪后表现，在全国人大常委会1988年《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》中就被关注。该《补充规定》第三条将“挪用公款数额较大不退还”的行为界定为贪污罪。1989年最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定〉若干问题的解答》对此还作出解释：“不退还，既包括主观上不想还的，也包括客观上不能还的。不退还，使被挪用的这部分公款遭到不可弥补的损失，这种行为应‘以贪污论’，定为贪污罪。”但1997年修订的《刑法》第三百八十四条第一款没有保留《补充规定》的相应内容，而是将“挪用公款数额巨大不退还的”，作为挪用公款罪的一个法定量刑情节，规定这种情形下，对挪用公款的行为人处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。

1、挪用公款“不退还”的时间界限问题。《刑法》将“挪用公款数额巨大不退还”作为法定量刑情节规定，所以在实践中必须准确把握，所谓“数额巨大”，究竟是指成立挪用公款罪时的数额巨大，还是指在一审宣判前实际上不能退还的数额巨大？对于这个问题，过去司法理论与司法实践，争论都比较大。笔者认为，刑法之所以将“挪用公款数额巨大不退还”的情形规定为挪用公款罪最高量刑档次，其依据主要是考虑到被挪用的数额巨大的公款遭到实际损失。因此，所谓“数额巨大”，应当是指在一审宣判前行为人实际上未归还、不能退还的数额达到巨大。如果成立挪用公款罪时的数额巨大，但是在一审宣判前行为人不能退还的数额没有达到巨大，不能认为是“挪用公款数额巨大不退还”的情形。具体而言，根据1998年最高人民法院《解释》对各种情形下构成挪用公款罪的不同数额要求，挪用公款归个人使用进行非法活动，在一审宣判前尚有5万元到10万元不能退还的；进行营利活动或做其他用途，在一审宣判前尚有15万元到20万元不能退还的，即为“挪用公款数额巨大不退还”。

2、挪用公款“不退还”是否可以转化为贪污罪的问题。修订后的《刑法》将“挪用公款数额巨大不退还”的情形，作为挪用公款罪的最高档次的量刑情节加以规定。而更值得注意的是，1998年最高人民法院《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》第五条规定：“‘挪用公款数额巨大不退还的’，是指挪用公款数额巨大，因客观原因在一审宣判前不能退还的”，特别强调了刑法第三百八十四条第一款的“不退还”仅仅是指“因客观原因”“不能退还”，不包括主观上不想归还。

在法学理论上有人认为，“不退还”既然强调的是一种客观状态，那么行为人挪用的公款只要在客观上没有归还，不论主观故意如何，都说明挪用公款行为客观上造成了不可弥补的损失，比那些已归还的挪用行为社会危害性要大，因而，需要给以更严厉的处罚。根据这种观点，任何挪用公款后不退还的行为，都是不可能再以贪污罪定罪处罚的了。司法实践中也有人对此表示赞同，认为既然现行刑法取消了挪用公款罪向贪污罪的转化规定，实际上就是否认了挪用公款罪转化为贪污罪的可能性。但是，笔者认为，这种理解和做法是与刑法规定的精神不符的，也会造成挪用公款罪与贪污罪构成之间的混淆。事实上，刑法第三百八十四条第一款中作为挪用公款罪法定最高刑标准的“挪用公款数额巨大不退还”，只限于因客观原因无法退还的情形，如果行为人有能力归还却不退还，则在主观上发生了转化、对被挪用的未退还部分的公款产生了非法占有的目的，符合贪污罪的构成，对行为人应以贪污罪定罪处罚。而且需要指出的是，只要挪用公款后主观上不想退还，未退还的公款数额达到贪污罪起刑数额标准的，就该部分未退还的公款，就应当认定为贪污罪。

上述“挪用公款罪”有关问题的探讨，对正确理解刑法挪用公款罪的法律内涵，把握挪用公款罪的认证、取证方式，对我们在新时期、新形势下打击此类犯罪，保护国有资产，提高公务人员的廉洁性具有现实意义。