关于涉及土地流转案件的调查与思考（含5篇）

第一篇：关于涉及土地流转案件的调查与思考

关于涉及土地流转案件的调查与思考

前一段时期，我院遇到涉及土地流转及土地承包经营权的案件（以下简称涉土案件）逐渐增多，此类案件牵涉面广、社会影响大、政策性强，处理不好，就有可能影响社会稳定。因此，我院通过查阅诉讼卷宗、与本院承办人交流、征求有关乡镇党政领导意见及同部分村组干部、农民、涉案当事人座谈等，对涉土案件进行了全面的调查。

一、基本情况

江苏省泗洪县人民法院2004年1-9月共受理涉土案件26件，争议土地面积1320亩，已判决结案9件。案件的基本类型有：

1、当事人自愿转让土地使用权后又反悔的。这种案件主要是农户外出打工、超生或躲避计生处罚等，土地无人耕种而转让给别人，现在看到种地有利可图而将土地使用权要回。

2、承包经营权遭他人侵犯的。主要是村委会将农民的部分责任田以集体的名义承包给他人，现在农户又想要回而将土地抢种掉的。

3、因承包方改变土地用途发包方要求解除承包合同的。

4、承包土地被占用，因赔偿问题发生纠纷。

5、因村委会外欠帐与权利人协商以机动地抵欠款而与承包人发生的纠纷。

此外，还有一些尚未起诉至法院，但将来可能产生矛盾的涉土纠纷：一是因“绿色通道”而引发的问题。“绿色通道”是江苏省泗洪县在公路主要干道两侧五十米至一百米范围内栽植杨树而形成的。由于栽植这些树木的时候是统一规划，乡镇出钱购买苗木栽种在农户的承包田内，但树木的所有权没有明确。目前树木还未成材，没有形成利益冲突，一旦林木成材各方利益形成冲突，这类纠纷就会显现。二是因农村小学撤并而遗留的房地产问题。由于教育体制改革，不少农村的村小被撤并，这些学校留下了大量的房地产，村小归乡镇的中心小学管理，其房地产证大都也被办成归中心小学所有，但这些地是原村集体所有，房屋大多由村民集资兴建，一旦中心小学处理该房地产，就必然与村委会、村民产生矛盾。

二、产生纠纷的原因

一是土地流转过程中操作不规范。国家的土地政策及农村经济的发展方向是将土地向少数种植大户集中，形成农业生产的集约化，从而带动农业产业化。泗洪县的大部分乡镇在国家的土地政策调整后，把土地流转当成一场运动来搞，农户与村委会的承包合同没有依照法定程序变更或解除，村委会又与新的承包人签订承包合同。

二是国家对“三农”政策的调整。今年中央提出要在三年内减免农业税，而宿迁市已宣布全部免掉农民的农业税。种地不收税已成事实。另外，国家为了鼓励农民种粮，对农民种植粮食作物的采取给予补贴的奖励措施，加上今年农业收成很好，农业的收成很好，粮食价格上涨，使农民感觉到种地不仅不贴本，反而有利可图。因此不管是当初自愿流转土地的，还是抛荒几年被集体收回又转包的，还是被集体强行流转的，现在均要求继续承包责任田，如新的承包人不同意则集体上访或抢种土地。

三、各方对这类纠纷的态度

（一）农民的想法。我们在调查中与农民座谈，他们一致想法是：不管当初土地流转同意与否，现在不论采取什么手段都要要回土地。他们最常用的有两种方法，一是抢种自已原来的承包田；二是集体上访，要求政府出面解决。

（二）村委会的态度。村组干部大多认为他们所进行流转的土地都是被农户

抛荒或者是征求过农户的意见，他们同意流转的土地。所以农户现在再要求要回土地使用权无理。但是法不责众，这样多的农民要地，他们也感到无能为力。

（三）承包者的意见。大多数承包者都已经在土地上进行了很大的投入，他们很想继续承包土地，但是农户不想让他们继续承包下去，强行抢种他们的承包地，有的甚至扬言要搞破坏，使他们萌生退意，认为只要收回了投资或有人赔偿了他们的损失，他们就退出土地。但是他们对收回投资或能否得到赔偿缺乏信心。

（四）乡镇的做法。乡镇领导怕农户集体上访，为了维护稳定，尽量照顾农民。实在解决不了的问题，就把矛盾推向了法院，要求当事人到法院起诉，通过诉讼途径解决。

（五）法院的苦衷。这些纠纷是平等主体之间的合同纠纷，从法律角度看，属于法院的受案范围。但由于这类纠纷牵涉面广、社会影响大、政策性强，所以法院不敢冒然处理。如不处理又与法律规定相冲突，使法院在这类纠纷中处于两难的境地。

四、涉土纠纷可能会造成的影响

一是社会稳定受冲击。涉土纠纷涉及农户、承包人和村民委员会三方利益，有的甚至涉及乡镇政府的利益。处理的不好，就会引起多方不满，特别是农户和现承包人，因为农民看到现在国家的政策很优厚，种地也有很大的赚头，所以现在他们想尽一切办法要要回土地使用权，稍有不满便以上访的方式向政府施压，而他们人数众多、利益一致，很容易引起群体事件；而现承包人因前期投资较大，轻易不肯让出土地使用权，如果一味地照顾农户的情绪，解除他们与村委会的合同，他们的损失也很大，也会不满，甚至发生一些过激行为，造成意想不到的后果，并且从法律角度考虑，承包人的理由大多也能站住脚。因此，种种矛盾交织在一起，怎么处理都会引发社会矛盾，影响社会稳定。

二是诚实信用的道德准则遭破坏。现在引起纠纷的土地问题当事人双方大部分有书面合同，即使没有书面合同的也都有口头合同，但由于农户的意见大，要地情绪高，所以现在不少镇村都在想办法解除合同，将土地交还农户，使承包者丧失对组织的信任，丧失再投资的信心。这一问题如果全部支持农民的要求，农村的信用危机将更加严重，对以后类似的工作开展埋下隐患。

三是集约化生产、农业产业化的流产。土地流转的初衷是想把土地使用权集中到少数大户手中，形成农业生产集约化，并且带动涉农产业（食品加工等）的发展。现在土地流转不到一年，集约化生产刚刚开始，如再回到一家一户的农业生产路子上去，就会使农业集约化生产、农业产业化流产，使农业生产又走上了回头路。

五、解决这类纠纷的建议

对于法院已受理的这类纠纷，应该严格按照法律的规定予以解决，同时可以国家政策调整等因素来考虑变更双方的合同，平衡双方的利益。如提高承包金来适当增加农民的收入，承包人不同意增加的则解除他们之间的合同，把土地使用权归还农户。

另外，由于这类纠纷法院处理后难以执行，法院凭现有的能力，根本无法解决这个问题。因此，建议涉土纠纷还是由政府用政策来调整的比较好。政府部门在处理这类纠纷时应注意以下几个问题：

l、流转的双方是否出于自愿。《农村土地承包法》规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。因此，只要流转的双方出于自愿并协商一致，按法律规定的程序办理相关手续的，应认

可其承包经营权流转行为有效。如魏营镇所有村的土地流转均有农户签字认可，这样的流转行为就应该是有效的。

2、查流转后的土地用途和性质。法律规定，土地承包经营权流转后，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。凡悖于上述规定的，应认定流转行为无效，予以纠正。如上面提到的魏营镇庞塘村委会诉朱德和土地承包合同纠纷一案，朱德和违反合同中关于“种植经济作物”的规定，改种其他作物，这种行为就是违约行为，就可以解除合同。

3、查是否符合法律规定的程序。采取转让方式进行土地承包经营权流转的，应当经发包方同意。未经此程序的，应当责令补办，拒不补办或已发生纠纷的，应依法认定转让行为无效。流转的双方应依法签订书面合同。未订立的，应责令双方补充订立。

4、建立登记备案制度，县级以上人民政府应在农工办设立负责土地承包经营权的登记机构，使得采取互换、转让方式流转承包经营的当事人能够依法进行登记。

5、提供司法服务保障。加强基层调解组织的建设，充分发挥基层民调组织社情民意熟、疏导调解快的特点，尽力将纠纷解决在初始阶段。调解不能的，应由政府部门及时用政策调整，以免延误农时，造成损失，增加农民负担，通过法律手段制裁违规违约行为，维护农村承包秩序。

6、从维护稳定的角度出发，多照顾农民的情绪。如果原农户强烈要求耕种土地，则政府应出面多做现承包人的工作，叫他们退出土地，把土地再还给农民。对一些已对承包地投入较大的承包人，如天岗湖的林果产业的承包人，要考虑到他们投入和产出的周期，向农户讲明道理，在自愿的基础上，以提高承包费为条件来适当延长承包期。

7、对已出现苗头的“绿色通道”问题应尽早将林木的所有权明确，以免将来发生更大的矛盾。对村小房地产应在给予村委会一定补偿的前提下才能处理，因为这些土地毕竟原归原村集体所有，房屋也是由村民集资兴建。

第二篇：关于土地流转的思考

关于土地流转的思考

几天前，和几位同行的前辈聊天，大家所谈的其中的一个话题就是：土地流转，应对大客户有哪些问题！土地流转成为国家的政策，其推进已成为各级官员的政治任务，推进速度自不言而喻，“中国速度”将又一次在中国的农业领域展现，面对这样的情况，我们农资经营者当如何应对，如何适应，如何运用，这也是谁将继续在行业内生存，甚至成为行业翘楚的转折点，真有适应者生，脱离者亡的惨烈，且不论这的结果如何，但就土地流转对农资经营者的影响，谈谈我的观点：

1、个体零售商将大幅度减少。

这是产业调整、行业洗牌、土地流转所必然的结果，也是政府的希望，更是行业的诉求，这里所说的“个体零售商”就是当下作为农资零售的的主体：农资零售夫妻店。随着土地进一步集中，农业投入品监管日益严格，农资生产厂家日益减少，农资产品日益规范，农民的科技意识不断提高，对农资零售商的要求也必然发生本质的变化：一家一户的种田模式将陆续推出历史舞台，家庭农场、种植大户、土地联合种植、企业+农户等不同形式的土地集中化经营将成为主体存在。总之一句话：土地种植面积将扩大，种植人员将减少，技术要求将提高，农资供应风险将加大。此情况下，非现在的农资零售夫妻店能达到如此要求，退出也就成为必然！取而代之的将是农资连锁经营企业、生产企业直营店、植保科技服务公司、农资物流配送企业、各级农业科学院和广大农业院校等，也更体现专业化、高效化、精准化、统一化、法制化、可控化和实时监管，从事农资经营的将以集团形式存在，农业保险也将普及，对农资使用的的风险进行市场化管理。

我们当前的农资经营者，当做好相应准备！

2、全现款交易将成为现实。

现在的农资经营是赊销一片，也经常能见到很多的关于赊销的对策、出路或者如何看待赊销的文章，随着土地流转的速度不断加快，种植大户也会不断涌现，种植大户之所以称为大户，不单是种植的面积大，农资的使用量也大，另外还有就是种植的风险也更大，其实服务种植大户对于农资经营者来讲，未必是好事，我将的是现在的情况，因为现在很多条件都不具备，给农资经营者造成了很大的潜在风险：产品质量不是每批次抽检，农业保险不普及，农资使用问题的鉴定程序缺失，法律不完善，经营主体资格不过关等等，都是经营者们所不可解的问题，因此很多的农资经营者就直接走近路：全现款交易，否则不合作！这一点也可以理解，因为农业是靠天吃饭的产业，很多因素不是人可以控制的，比如山东就出现过承包土地种植棉花，因为棉花价格不好，采摘棉花的费用还不够地租钱，索性就连棉花都不要了直接走人，搞得出租土地的人不得不自己去摘棉花当地租的事情。可能农资经营者也有很多类似的故事吧，只是“不便于说”而已，这根源都是赊欠惹的祸，如果全现款交易，这样的事情的处理方式将会改变，大家也都不会把责任推给别人，把损失留给上家。

当然，也可变相全现款，即可以通过第三方金融机构，通过为种植户借贷的的形式，来实现资金流的顺畅。实现全现款的方式还很多，智慧的农资经营者们都会解决这个问题的！

3、作物的种植规划将成为重要工作！

种植规划，这似乎对很多当前的土地种植者来说，还比较陌生的，但不就得将来，这将是政府和种植者都必须也一定要首先要做的工作，这既考虑市场的需求，又要兼顾整体平衡，尽可能避免集中种植，虽然不一定能解决所有问题，但在一定程度上可以改善现在根本无法统计、无法控制、无法监管、无法调节的局面，至少在一定的程度上，算是进步吧。没有规划也就没有策划内的成功，个体小面积经营实现的也是小范围内的富裕，只有让善于经营的人来做擅长的事情，才合乎事物发展的规律，这也解放了很大一部分人，只是这种进度还要看现有农户的认识，不愿意拿出土地的农户还是大多数。不管怎样，当土地集中以后，种植规划可能还会成为一种产业，如当前的理财一样。农业经济人将更为走俏，也将为更多人提供就业机会和职业舞台，希望一切都能做得更好！

4、食品安全将更好控制。

每提到安全二字，就不自觉会联系到食品，作为农业的产出品，更是食物的主要来源，不可控是当前的食品安全问题的是主要原因，地域广阔，人口众多，死角也不少，但我们觉得，这肯定只是暂时的问题，食品安全关系到种族繁衍的大事，绝不可能疏忽，没有人能承担这样的责任，早晚必须解决，当土地集中以后，减少了需要管控的个体，也使控制生产安全的农产品成为可能，这不仅仅是民族的需要，更是活在当下的人的需求，口不净化，族焉能兴？

唱赞歌或唱衰歌，都不是我们的特长，但我们希望能从正方向去思考问题，朝正方向做事情，无论优劣，总能有成功的可能。土地再集中，也还是需要农业技术的指导，只要我们成为那一部分被需要的农技人，我们的农资经营也将继续下去，事情就这么简单！

第三篇：关于对平利土地流转现状的调查与思考

关于对平利土地流转现状的调查与思考

周刚

推进农村土地流转是壮大农村经济的根本出路，是发展现代农业的必然趋势。作为经济发展落后的山区平利，从2003年开始，就积极探索以土地为重点的农业资源流转，大力实施一业率先突破，取得了令人可喜的局面。今年，平利被安康市委确定为土地流转试点县，经过4个多月的精心组织运作，掌握了大量第一手资料，为今后全县乃至全市推进土地流转工作提供了很好的借鉴和启迪。

一、土地流转现状

全县共有12个乡镇，土地流转主要集中在产业专业村和产业大户中开展。截止9月，据不完全统计，全县农村土地经营权流转面积累计达16020亩，占农户常耕地总面积的5.17%。其中水田3824.9亩，旱地7568.3亩，流转坡地4626.1亩，涉及流出户2081户、流入户754户。目前，流入土地主要用于发展茶园、绞股蓝、桑园、中药材、畜牧和实施退耕还林等。通过近几年大力实践，全县土地权流转已逐步呈现出以下特点：

一是流转面积逐步扩大。2003年，全县土地流转面积才3099亩，经过5年多的努力，仅茶饮产业流转土地就达8361.6亩，占全县土地流转总面积52.2%，基地面积从3万亩发展到12万亩，产量达到2600吨，实现产值2.3亿元，成为名副其实的“西北名茶大县”和“全国绞股蓝生产第一县”。

二是流转形式不断丰富。目前全县土地流转形式呈多样化态势，主要有四种流转形式：一是转包。即承包方将部分或全部农业资源的经营权协商流转期限、流转费转包给业主生产经营。以这种形式流转土地或产业园面积为7871.8亩，占流转总面积49.14%。二是租赁。即农户将承包土地经营权出租给专业大户、龙头企业等产业经营业主，承包方按协商流转期限、租赁费定期向出租方支付土地租金，对承包户负责。以这种形式流转土地或产业园面积为7778亩，占流转总面积48.55%。三是入股。即承包方将农业资源评作股权，入股组成股份有限公司或专业合作社，资源经营，按股权股金分红。以这种形式流转土地面积为284.9亩，占流转总面积1.78%。四是拍卖。即集体经济组织将属于集体经营管理的农业资源或农户将承包地按程序一次性拍卖给龙头或业主。以这种形式流转产业园面积为84.6亩，占流转总面积0.53%。易换则换、易转则转、易租则租，形式灵活多样。在流转费上，以现金和实物折价两种形式核算支付，科学合理地调节双方利益。

三是流转扶持政策加大。在近几年土地流转工作经验基础上，今年，进一步加大了流转扶持政策力度，出台了《关于加快农村土地流转及农业产业园流转的指导意见》，《加快农村土地流转及农业产业园流转扶持政策》，以及《关于部门和乡镇帮扶产业大户推进农业资源流转的通知》，对龙头企业或合作组织流转土地发展主导产业的，凡达到一定规模，除享受已有的产业扶持政策以外，并根据流转规模大小分别给予协调10-100万元信贷资金，3年内财政给予30%-50%的贴息。对流转出土地的农民，免费提供技能培训、推荐就业等服务，对创办二、三产经济实体的，协调信贷资金扶持。同时大力实行部门一对一帮扶，定目标、定任务、定帮扶资金，一定三年，倾注力量帮扶产业大户和龙头企业发展壮大，极大激发了经营者流转土地发展产业的积极性。

二、土地流转成效

一是推动了农村产业结构调整。通过土地流转，大力发展规模特色产业，农业主导产业的区域布局逐步趋于合理，板块特色已显现，效益比重递增。去年，仅茶饮一项就实现产值2.3亿元，占全县农业总产值27.1%。同时也涌现出了一批产业结构调整的“排头兵”，如广佛、长安、八仙、正阳、三阳、洛河等6个万亩茶叶基地乡镇；城关、长安2个5千亩绞股蓝基地乡镇；老县、西河、兴隆等8个6千亩蚕桑基地乡镇；广佛、正阳、八仙3个万亩中药材基地乡镇，为发展一村一品、一县一业奠定了良好基础。2007年我县成为全省11个受到省政府表彰的“一村一品”工作先进县之一。

二是促进了农村剩余劳动力的合理转移。土地经营权流转一方面催放了土地巨大潜能，同时，又进一步解放了劳动力。据统计，全县有2081户约万余劳动力将土地以流转形式处理后，纷纷外出务工经商，一部分人转当农业工人，一部分人进城务工，一部分人就地另谋职业，从而合理有序分流了农村过剩劳动力，优化了劳动力结构，有效避免了“一窝蜂”外出务工，造成“空心村”，也极大地拓宽了农民增收渠道，成功解决了“人往哪里去，钱从哪里来”两大难题。

三是提高了土地利用价值。土地经营权合理流转后，土地逐步向大户和能人集中，经营者实现了市场化、规模化的生产，改变了农村经济长期分散经营、落后管理、小打小闹的局面，使土地的潜能得到大幅度的释放，加速了自给自足的小农经济的瓦解，打破了传统农业“小而全”的经营模式，促进了先进集约化的大农业市场形成。以茶饮产业为例，2007年，茶叶亩产收入从2001年的1492元增长到3090元，绞股蓝亩收入从2100元增长到4500元。

四是培植出了一批产业大户。随着土地流转的推进，生产要素不断向生产大户集中，实现了生产要素的优化配置，使农村集约化生产得以实现，提高了农业生产的效益，培育了一批产业大户，推动了农村经济发展。通过一系列的产业扶持政策，特别是今年制定下发了出台了《关于部门和乡镇帮扶产业大户推进农业资源流转的通知》等经济政策激励，全县以茶、桑、畜为主的三大农业主导产业稳步健康发展，涌现出了一批产业大户和龙头企业，如洪善存、凌久成、殷刚、田珍等农村产业大户，已有年收入过500万元的茶叶公司5户，年过100万元的茶叶加工企业5户，小型名优茶加工厂100户，有力地推动了农业资源流转。

三、存在的问题

一是部分农民群众现实思想较重，流转愿望不强。一是一些农户对长期流转出的土地不放心，担心流入户是否能年年兑现,保证自己足额拿到土地流转收益，心里没有底。二是有的农民把土地作为今后的退路。已长期在外务工经商的农民，认为土地是自己的命根子，是今后的退路，害怕土地流转后，将来在外呆不下去，生活就没有了保障，宁可粗放经营，微荒弃耕，也不流转。三是少数农户存在小农意识，认为通过土地可以维持温饱，小富即安，得过且过。

二是土地流转期限过短，流转基础不牢。大部分农民私下自愿流转期限为5-10年，甚至更短。这样会导致出现两种情况，一方面是流出户不安心。他们不会长久打算另谋生路，会对土地始终抱有念想和时刻观望，会随时因在外务工不好或见土地经济效益好，而收回土地经营权；另一方面流入户不放心。由于土地流转期过短，缺乏稳定感，会使得流入户有所顾虑，放弃长期经营打算和规划，只考虑流转期内发展、经营、投入，加剧生产上的短期行为和掠夺式经营，极不利于农业和农村经济的可持续发展。

三是服务组织不健全，流转行为不规范。一是管理机构缺失。目前，部分乡镇尚没有建立完善的农村土地流转管理机构，缺乏对农村土地流转的有效管理、引导和服务，农户自发土地流转还占相当比例，存在口头协议多，书面协议少，难免后期不产生土地流转纠纷。二是中介组织缺乏。当前全县尚未形成统一规范的土地流转市场，无中介组织，无信息发布平台，土地供求双方对接难，影响农村土地在更大范围内和更高层次上进行流转，进而影响农村土地流转的速度、规模和效益。

四是龙头企业和产业大户实力不强，流转土地能力有限。

当前土地流转主要集中在本县内龙头企业和产业大户之间，多数龙头企业和产业大户还停留在小作坊式的生产，受资金、设备、市场等多种因素影响，现有的龙头大户进一步流转大规模农业资源的能力十分有限，严重制约了农业资源流转和产业化组织程度。

五是农业产业发展风险大，流转双方利益难保障。农业产业经营一般前期投入资金大，回笼周期长。加之缺乏配套的产业发展风险防范机制做保障，一旦产业受市场波动或业主经营不善，及自然灾害等因素影响，致使产业效益低或血本无归，就难以保障群众土地收益，将造成新的矛盾，影响社会稳定。因此大多数业主对土地流转表现得很谨慎，不敢轻易接手。

四、对策建议

针对上述因素，必须准确把握趋势，加强农民宣传引导，健全土地流转机构，大力实施经济政策激励，激发农民土地流转热情和参入程度，从而加快土地流转，真正实现农村经济发展，农民富裕的目的。

1、加大土地流转政策的宣传和引导，推动土地流转。积极宣传土地流转政策和流转成功典型，组织现场观摩，帮助农户分析流转后的经济收益，算好经济帐，消除思想顾虑，充分调动农民的积极性，使他们充分认识到土地流转是互利的，努力形成支持流转、参与流转的良好氛围。

2、建立完善社会中介服务体系，确保土地流转规范有序。以县乡农业主管部门为依托，建立土地流转服务中心，承担土地流转指导、服务和政策咨询、纠纷调处和仲裁等协调服务职责，做好流转土地资源普查，供求信息收集发布、建档备案，流转土地等级评估定价，提供统一合同范本，组织供需双方谈判，代办土地流转手续，指导签订合同等工作，为供需双方搭建流转桥梁。以农村专业协会（合作社）为主体，积极探索建立土地流转市场中介机构，政府负责引导、监管和服务。通过培育土地流转市场，引导土地要素合理流动。

3、延长土地流转期限，稳定土地流转基础。要让土地流转双方都放心，都能长远的打算，这就要延长流转期限。一般确定在30年以上，甚至可更长。通过科学合理制定土地流转指导价，采取实物或其他方式，保障农民较长流转期内的收益，让农户彻底离乡离地，全身心地投入到谋二职业，杜绝出现流转反弹。这样就让已经离土经商务工的农民可以放心大胆地闯世界，有利于他们成就更大的事业；准备离土经商务工的农民没有了后顾之忧，并可获得一笔二次创业资金，真正从土地上“流转出来”，让土地“动起来”。而流入户也才能放心，做长远规划，持续投资，扩大规模经营，实现企业健康快速发展，真正达到农村经济发展、农民富裕的目的。

4、扶强扶大龙头企业和产业大户，增强流转能力。积极研究制订关于全面推进土地承包经营权抵押贷款的实施细则，开展抵押贷款业务，解决农村土地流转乃至农业产业化发展中的资金投入这一瓶颈问题。对于龙头企业和产业大户按当地产业布局规划，凡是达到一定规模发展产业的，政府给予产业政策扶持和协调信贷资金。同时要有针对性选择一些具有一定规模和发展潜力的龙头企业和产业大户，采取部门、乡镇一对一的帮扶，一定三年，倾其人力、物力、财力，集中“火力”进行攻坚，尽快促使培育成一批具有一定规模的龙头企业、产业大户，提高经营水平和辐射带动能力，增强土地流转后续力。

5、建立农业产业发展风险防范机制，确保产业健康持续发展。积极开展政策性农业保险试点，探索建立农业保障与财政相结合的农业风险防范与救助机制。采取政府从产业税收中投入一部分资金，加上企业拿出一部分资金，建立农业产业风险保障基金，在正常年景不使用只增加，以防范产业发展不利因素，减少农业产业受灾害等原因造成的损失，为产业大户的壮大营造良好的发展环境。

中共陕西平利县委办公室

第四篇：关于农村土地流转问题调查与思考

关于农村土地流转问题调查与思考

摘要：本文是对农村土地流转过程中的一些问题加以探索，对于如何改进土地流转提出了一些意见

关键词：农村 土地 流转

当今中国以政治经济军事为主的综合国力地位在国际上日趋提升，但是，作为一个国土面积居于世界第三，而人口却高居世界第一。庞大的人口压力，以及国民经济发展过程中土地的大量占用流失，给中国的人民生活保障带来越来越大的压力。而土地的流失方向主要是土地的流转，针对这个问题的调查与思考，可以更好的保证国民经济发展的同时，国民的生活才能够有足够的保障。国家的发展才会更加无后顾之忧。

一、土地流转简介

土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

1.背景

2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定 》，其中有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

同时，在中国广东、浙江、江苏、上海、安徽、天津等地的农村建设用地使用权流转开始了局部或区域试验，并发展出了重庆农地入股、广东海南出租农地、北京郊区等地小产权房等模式。从此，国内土地流转开始揭开序幕，走向合法有序的道路。

2.规定（详见《农村土地承包经营权流转管理办法》）3.土地流转模式

1）土地互换：互换土地，是农村集体经济组织内部的农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换，是促进农村规模化、产业化、集约化经营的必由之路

2)出租：在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按以实物或货币的形式获得土地经营权租金

3)入股： 入股，亦称“股田制”或股份合作经营，是指在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司。

4)宅基地换住房，承包地换社保：农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。

5)“股份＋合作”： 农户以土地经营权为股份共同组建合作社。4.流转特点

1）流转速度加快，渐具规模。2）流转类型多样，比例不均。3）流转行为欠规范，缺少管理。

4）部分耕地被非农业化，有极少量的非法流转行为存在。5.流转原因

1）土地承包经营成本高，收益低。

2）农村二、三产业的发展和劳动力的转移。3）镇、村非农建设项目的需要。4）村产业结构调整的需要。6.意义

土地流转有利于促进农民获得财产性增收；有利于将农民从繁琐的农业劳作中解放出来，从而使更多的劳动力能够投身于现代经济建设中去；有利于农田的规模化、现代化的管理发展；有利于现代新型农业的发展；有利于国家新农村建设的要求。

二、我国土地资源现状

根据土地利用变更调查结果，全国耕种的耕地面积为12339.22万公顷，园地1108.16万公顷，林地23396.76万公顷，牧草地26311.18万公顷，其他农用地2550.83万公顷，居民点及独立工矿用地2535.42万公顷，交通运输用地214.52万公顷，水利设施用地356.53万公顷，其余为未利用地。与上年相比，耕地减少2.01%，园地增加2.70%，牧草地减少0.16%，居民点及独立工矿用地增加1.03%，交通运输用地增加3.30%。

全国净减少耕地253.74万公顷，人均耕地已由2002年的0.098公顷降为0.095公顷。其中生态退耕223.73万公顷，包括退耕还林211.7万公顷，退耕还草11.95万公顷，退田还湖0.09万公顷。生态退耕是耕地面积减少的主要因素。

新增建设用地42.78万公顷，非农建设占用耕地22.91万公顷，比上年增加3.27万公顷，增长17%。其中独立工矿占用耕地11.17万公顷，比上年增加3万公顷，增长37%；公路建设占用耕地3.77万公顷，比上年增加0.76万公顷，增长25%。

农业结构调整减少耕地36.41万公顷，增加耕地3.28万公顷，净减少耕地33.13万公顷，比上年多6.27万公顷。灾毁耕地面积5.04万公顷，低于往年平均水平。

三、我国人口状况

中国是世界上人口最多的国家，2008年末中国大陆人口13.28亿，占世界人口的20%、亚洲人口的33%。中国作为一个发展中的人口大国，建国以来人口再生产类型的重大转变，都是在经济发展水平不高的条件下发生的。特别是由过渡型向现代型的转变，政府推行的计划生育政策在其中起到了决定性的作用。因此中国人口再生产类型的转变并非经济发展带来的自然转变，与其他国家相比具有自己的特殊性。

速度快、周期短，是中国人口再生产类型转变的显著特点。发达国家的人口转变，是随着经济发展程度的不断提高、死亡率和生育水平的缓慢下降而逐步实现的，经历了一个漫长的自然转变过程。在中国，新中国成立后，随着医疗卫生事业的发展和人民生活水平的提高，人口死亡率由1949年的20‰下降到1952年的17‰，其后仅用了5年的时间便迅速下降到1957年的10.8‰，这一速度大大快于发达国家当时的水平。从人口平均预期寿命的变化看，1949年，仅为35岁，1957年达到57岁，1981年又上升到68岁。在30多年的时间里，人口平均预期寿命提高了30多岁。提高的速度远远超过发达国家。但是，中国却同时面临着一个巨大的问题：人口老龄化，而且人口老龄化仍在进一步发展（见表1，表2）。

四、人口压力与土地流转之间的矛盾

中国作为一个具有着上下五千年悠久的历史文明的古国，其悠久的农业文明也如同她的文化文明一样拥有着耀眼的光芒。从最古老的母系社会开始，国代的中国人开始为自己的生存而寻求一种能够持续的提供生存资源的方式。他们开始驯化野生的动植物，用以维持自己的生活。

在社会生产力的不断发展之下，中国的农业文明也在不断的发展前行。从最初的石器农业工具逐步发展到青铜器工具，继而又不断发展到后来的铁制农业工具。如今，在科学技术的飞速发展之下，现代农业也得益于科技的发展，新的技术不断融入到农业领域中。人不断的从烦劳的农业耕种中解脱出来，同时，因为科技带动的经济的迅速发展，大量的人力都放弃了古老的耕田而生的生存方式，选择了打工、经商等更具有经济潜力的行业。

然而，面对中国的庞大人口压力，经济建设的过程中土地的流失量在不断的加剧，然而但是人口的数量却在经历多次的曲折过程后而长期处于稳定增长的阶段。中国面临的人口基数大、增长速度快、人口素质偏低的状况在相对一段较长的时间内难以得到有效的解决。同时，中国还面临着一个巨大的问题，就是人口老龄化问题。越来越多的老龄人口给中国的社会福利保障系统带来了极大的压力。人口的老龄化使得大量的劳动力不断的缺失，而从事农业的人口又在人口老龄化的占据着相当大的比重。农业从事人口的减少，使得大量的土地资源投入到经济建设中，而使得土地量进一步减少。这么大的压力的最基本的要求就是有足够的粮食供应他们每天的基本生活保障。

随着经济建设的不断深入，土地的征用量在不断的增加，生态保护的退耕还林、退耕还草的政策的延伸，可耕地的数量在不断的减少之中，而土地的产量却无法随之而增加。越来越多的人投入到经济建设中来，科技的投入促进增产还远远无法满足土地流失所带来的粮食减少问题。

同时，人们的经济观念的不断加深，大多数农民不再依赖于过去赖以生存的土地。取而代之的是努力实现土地的流转，不断的去争取土地的开发利用，土地的租用发展，想以最轻松的方式来实现最初土地所能带来的经济价值。而丝毫不去想象失去土地对他们将来的生活所带来的不便之处。

严重的是，近些年来随着经济发展，人们对全球的气候问题忽视过于严重，从而在近些年来全球气候变化日趋严重，灾害性天气的发生率明显上升，农业生产所依赖的天气资源在不断的恶化当中，农业的产值大大受到影响，而灾难所造成的大量的无家可归的人民有给农业生产带来部分压力。

五、土地流转中人民的思想观念

自古的中国人的观念都集中在土地之上，中国人的思想都为古已有之的封建土地观念所牵绊，在经济建设中还是有相当大的一部分中国人依旧停留在靠土地养生的观念之中。

安土重迁，也是中国人民的一个典型特征。多年的居住让人对自己的居住环境、居住氛围产生了一定的依赖，一定的羁绊。

同时，却也不乏过于盲从，丝毫不去考虑土地流转所带来的长期影响。因而，人民的思想在经济建设当中常常会出现一些羁绊，常见的有以下几种情形：

1)保守型：受到中国的传统思想的约束，受到土地的羁绊，在相当大的一部扽中国人之中还存在着对于土地的以来之中。在土地的流转过程之中，常常会有一部分人（集中于中老年层面），会考虑的过于繁琐，过于看重自己所依赖生存已久的土地之上。因而，在部分地区集体的土地承包转让过程中会出现一些中老年人的不理解，不配合的现象，从而使得经济建设的脚步受到制约，甚至严重的会错过经济发展的大好良机。而同时，也会给他们的思想带来极大的冲击。受到安土重迁的羁绊，中国人很容易被自己的生活居所的历史所限制，受到居住环境的陶醉。受到长期的安土重迁的思想束缚，中国人过于看重于眼前的利益，而缺乏的是对于将来的长远利益的考虑，从而在城市的更新中不断会有“钉子户”的出现，在新农村建设中会出现有楼而无人居住的现象，这些都严重阻碍了城市的更新进程以及新农村建设的前行速度。

2)冒险型：受到现代社会文明发展的影响，部分中国居民出于对新生事物的好奇，期待对部分东西的尝试。部分国人对待土地流转的认识还不够深入，对于政策的不够了解，对于一些相关的法律法规的不够熟知，而过于盲从的去进行土地的承包，土地的转让，土地的租赁等一些土地流转活动。从而会引发出相当大的一批麻烦。

3)中立性：出于对自身的经济利益考虑，自己对待一些事情的认识的浅薄，自己的从众心理，部分中国居民在于对待土地流转过程中的一些事情还是保留着自己中立的一面，主要表现在以下方面：①在对待集体的利益问题上，自己基本不拿出自己意见，而是在最终大局敲定之后，自己的意愿随同大多数人的意愿；②在对待自己私有所属土地问题上，自己依然比较随意，不过分的去要求某些条件，而只是完全的依赖于现有的一些规定或者是当地所有的一些习惯性的规则；③在对待他人的土地上，更是从不提出自己的一些看法，而只是完全看别人自己的意愿

六、土地流转过程中常见问题

近年来，农村土地流转工作在市、县两级政府和各级农业主管部门的高度重视下，对依法推进土地流转进行了积极的探索，虽然取得了一定成效，但还存在许多亟待完善的地方。主要表现在以下方面：

一是对土地流转的意义和认识不足。许多农民还没有把土地流转作为整合土地资源、提高土地产出率、转变经营方式、解放农村生产力、发展多种经营、拓宽增收渠道等有效手段和必然途径。有些农民依然存在小富即安的传统观念，不愿离开自己那块有限收入的土地。由于中国古已有之安土重迁的思想束缚，而同时中国又面临着人口老龄化的严峻现实，中老年人更是对自己的居所有相当大的依赖性，而给土地流转带来了不小的压力，使得在部分地区土地流转工作开展的比较艰难。

二是土地流转需要进一步规范。各地没有完全健立和实施土地流转登记备案制度。有的流转主体和行为因为当地的一些惯例还不能完全依法运行。对流转情况缺乏相关备案登记和土地承包经营权让变更手续。合同文本还没有统一，农民的法律意识还不够高，不懂得依法行事，使部分不法分子有机可乘。在发生纠纷时，不懂得用法律手段维护自己的权益，从而在土地流转过程中倍受欺瞒。

三是土地流转的体制机制和流转形式还不能适应市场经济发展的需求。换言之，以土地经营方式的变革为显著标志的农村生产力和生产关系的发展需要进一步协调。还需要相应的法律法规开不断的约束其发展现状，从而来不断规范和控制土地流转的发展现状，而使土地流转能够健康有序的进行下去。来充分迎合当前生产力的发展水平，来不断满足社会的发展需要。

七、土地流转问题对策与建议

一是要广泛宣传，提高农民流转土地的积极性。结合农村土地承包法律法规学习宣传活动，采取电视、广播、标语、条幅、下发宣传单等多种方式，广泛宣传土地流转的意义及土地流转政策措施，以及流转土地农民增收的实际效果，消除农民思想顾虑，提高土地流转意识。

二是积极调研，及时解决土地流转存在的问题。要把土地流转作为一个课题，组成调研组，深入县（区）、乡村和农户土地流转情况开展调研，及时掌握土地流转情况和存在的问题，积极探索农村土地流转新模式、新办法。

三是加强典型引导，营造土地流转的良好转氛围。要把培育土地流转典型作为促进土地流转的重要手段，总结典型经验，加强引导。来指引土地流转进行的落后地区的发展。

四是要健全制度，依法规范土地流转。健立和实施土地流转登记备案制度。确保流转主体和行为符合有关法律和政策规定。对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权让变更手续。建立和实施土地流转合同管理制度，指导流转双方在自愿协商的基础上，建立稳定规范的流转关系。使用省里统一制定的合同文本。较大规模或涉及主体较多的流转，必须由农经站指导流转双方签订流转合同，进行合同登记、鉴证。

五是重视纠纷调处，保护土地流转。为保护土地流转双方的合法权益，应在遵从《农村土地承包经营权流转管理办法》的前提之下，积极发挥地方党支作用，积极协调处理双方之间的矛盾，妥善处理双方之间的意见，争取在一种和谐、有序的环境之下进行土地流转工作的有序进行。对于恶意阻碍土地流转活动进行的行为，将移交相关部门进行相应的处理。从而保证村民的合法权益不收侵害。

六是创新体制机制，探索流转形式。坚持以《土地承包法》及中央和省相关规定为准绳，鼓励农户依法采取转包、转让、出租、互换等多种方式流转土地承包经营权，积极探索土地流转合作社等土地流转组织形式。在保持原承包关系不变的前提下，由享有土地承包经营权的农户自愿申请，并以土地经营权入社的形式，组建农村土地流转合作社，由土地流转合作社进行集中统一规划、统一经营。这种模式以股份制和合作制为基本形式，实行“三权分离”，即村集体拥有土地所有权，农民拥有土地承包权，土地流转合作社拥有土地经营权，实行社员代表大会、理事会、监事会的管理制度，农户按入社土地面积从合作社获取分红收益。这种形式既能够把土地集中流转出来，促进高效规模现代农业的发展和新农村建设，又可以克服其他土地流转形式存在的弊端，有利于提高农民的组织化程度，维护承包农户和经营业主的合法权益，提高农民分享土地增值收益，促进农村劳动力转移和农民增收，有利于壮大村级集体经济，促进农村社会公益事业发展。

七是创新农业的发展状况，引领新型的农业发展趋势。在当今科技飞速发展的前景之下，可以将大量的土地集中管理，充分将科技运用到农业生产当中（例如新型高产的设施农业），可以有效的将原有的劳动力从先前繁琐的农业生产中解放出来，从而可以使更多的劳动力投入到其他领域的经济建设当中去。从而可以走出一条新的农业发展之路，来响应党的新农村、新农业的发展要求。

八是结合当前的大学生村官接受新鲜事物快速的优势，可以及时的了解当前的土地流转趋势，从而可以结合当地的现状，来制定出符合当地经济发展趋势的土地流转策略，来发展适合当地的农业经济道路，来迎合国家新农村的建设和新型农业的发展。

参考资料：［1］中国政府网.中国概况

［2］洪增林.我国集体土地流转系统研究.北京.科学出版社

［3］王利华 孙政才.中国农业通史.中国农业出版社

第五篇：宜宾市农村土地流转情况调查与思考

宜宾市农村土地流转情况调查与思考

宜宾市农业局

农村实行家庭承包经营制以来，随着社会经济的发展，农村劳动力逐渐向二、三产业转移，外出务工、经商、办企业等离土离乡，或离土不离乡的农民不断增多，土地已不再是大部分农民维持生活来源的唯一保障。因而,农村承包土地经营权流转在广大农村便悄然兴起并得到了迅速的发展,推动了土地适度规模经营，加快了农村经济的发展，把传统农业逐步向现代农业推进。但是，在实践和运作中取得一定成效的同时，也还存在一些问题。

一、我市农村土地承包经营权流转的基本现状

（一）流转土地类型及面积情况。全市土地流转总面积为319805亩，其中耕地253508亩，占79%；荒山荒坡51232亩，占16%；园地等其他土地15065亩，占4.7%。

（二）流转方式及受让对象情况。目前，我市土地流转的主要方式是转包与租赁，流转对象以农户间相互流转为主，外来业主开发为辅。农户间相互流转主要是耕地，一般均采取转包方式；外来业主开发大多采取租赁方式，还有的采取变相的反租倒包方式。经营的土地有耕地、园地、荒山荒坡等。流转的受让方主要有企业、机关企事业单位干部、科技人员、新型农民等。从土地流转后的使用情况来看，农户间相互流转的土地绝大部分仍然用于粮油生产，而外来业主则将流转土地用于养殖业、特色农业开发。

据统计，全市转包方式流转面积22.1万亩，占69.1%；租赁方式流转面积6.07万亩，占19%；转让方式流转面积2.1万亩，占6.6%。

从受让主体看，农户之间的流转面积23.24万亩，占72.7%；企业流转面积3.53万亩，占11%；科技人员及机关干部下乡流转面积1.46万亩，占4.6%；城镇居民下乡流转面积1.54万亩，占4.8%。

从流转期限看，流转期限10年以内的24万亩，占75%；10-30年的6.8万亩，占21.3%。

从业主流转规模看，20-50亩的513户，51-100亩的224户，100亩以上的187户，一千亩以上的1户。从业业主流转从事的产业看，从事粮油生产的83户，从事特色农业的576户，从事养殖业的153户。

（三）流转土地的经济效益情况。根据典型调查取得的资料来看，在生产正常，未受灾害的情况下，流转土地的用途不同，所取得的经济效益不同，且相差很大。

1、将流转土地用于粮食生产的，按复种计算，平均每亩总收入为1050元-1250元之间，扣除生产所需的物质费用150-200元，人工费用500元以上，净收入仅有300-400元左右，如果还要扣除流转费，几乎无利可得。

2、将流转土地用于种植园林水果生产，则每亩收入在1800元-2500元之间，物质费用为200-400元，人工费用为300-450元，产前投资分摊为200-300元，净收入则有1100-1350元，再扣除承包费后，有较多的纯利可得。

3、如果将流转土地用于淡水养殖生产，即使在粗放养殖条件下，亩收入也可达2000-3000元，扣除费用成本后，一般每亩可获利1200-2000元。

二、土地流转的积极作用

从几年来的情况看，农村土地承包经营权的流转起到了多方面的积极作用。一是增加了农业投入、改善了农业生产生活条件。几年来全市外来业主的投资累计上亿元。具有一定实力、流转规模较大的业主进来后，必然要修建道路、用水、用电等设施，这对于改善当地农民的生产生活条件起到了积极作用。二是促进了农业结构的调整和农业产业化经营。大大小小的业主进入农村进行土地经营后，为谋求最大的经济效益，一般都能适应市场需要，精心挑选项目，从事优质水果、茶叶、香料、花卉、蔬菜等的种植，优良品种畜禽的养殖，这就进一步优化了农业生产结构，推动了农业向优质、高产、高效方向发展。改变了过去那种调整农业结构“政府出钱、农民种田、产品销售无人管”的做法。一些龙头企业通过在农村建立生产基地，形成了生产、加工、销售一条龙，促进了农业产业化经营。业主经营，实现了规模化、集约化、标准化，促进了发展现代农业。三是加快了农业新技术推广。通过土地流转，引来了成规模的业主，他们对参与务工的农民都要进行全面的技术培训。特别是科技人员从事农业开发，带来了大量的农业新技术和有效的管理方式。这些既可以提高当地农民的科技文化素质，农民在实际操作中也学到和掌握了大量的新技术。四是促进了农民专业合作经济组织的发展。随着农村土地承包经营权流转的加快，推动了农业规模经营，就更加需要系统、及时、完善的市场、技术等配套服务，因此农村各类专业技术协会、专业合作经济组织便应运而生。据统计，全市各种类型的专业技术协会和专业合作经济组织已发展到一千多个。五是增加了农民收入，壮大了集体经济实力。农户将承包地转包或租赁出去，除了获取一定的租金外，业主按约定吸纳转出土地的农民务工，每年可获得三四千元以上的工资性收入。农村集体通过租赁荒山荒坡或拍卖经营权，也获得了一定的经济收入。

农村土地承包经营权的流转，引发了企业、单位、科技人员和农户从事农业开发的巨大热情，收到了明显的实际效果。

三、土地使用权流转中存在的主要问题

（一）流转的自发性、随意性和盲目性。全市流转的30多万亩土地中农户之间流转占了70%以上。农户之间流转一般只有口头约定，期限短，随意性大，对双方都没有有效的约束，没有充分发挥流转土地的效益。（1）农户间相互流转，大多是因外出务工、经商等原因，无力或没法耕种而转包给亲戚、朋友，且面积不大，一般在5亩以下。这样就使土地在流转中，既没有向种田能手集中，又不能形成规模进行专业、产业化生产，使土地经营仍然停留在一般的种植水平上，无法取得更大的经济效益。（2）将土地租赁给外来业主经营后，有的业主因经营项目选择不当，缺乏种植管理技术等原因而导致经营失败。如江安县滥坝乡一罗姓业主向农民租赁耕地62亩，投资20多万元种植大棚蔬菜，因缺乏种植技术而失败，最后不得不将一部分租赁土地改作渔塘养渔，一部分用于种植业生产。再如江安县底蓬镇张姓业主、刘姓业主向农民租赁120亩农田种植麻竹，三年投资了20多万元，却没见效益。（3）部份进行规模经营的业主，因人力、资金、技术等多方面原因，经营管理相对粗放，而没有真正发挥出流转土地的规模效益。

（二）业主流转的投机性。一些业主流转农村集体或农民的土地往往是为了享受应由农民享受的某些国家优惠政策；有的业主是为了廉价占有农村土地，进行土地寻租；由于业主给农民的补偿一年一给付，流转成本很低，有的业主动辄与农户签定十几年、几十年的流转合同，但遇到经营困难或市场情况变化，业主往往一走了之。

（三）流转的不稳定性和低偿性。主要由于农民拥有的是对承包土地不完整的使用权-经营权，流转给业主只能获得200-400公斤稻谷。农户间的流转多数没有任何收益。同时，部份业主流转农民的土地没有长远经营打算，农户之间的流转转入土地的农民大多抱着种一年算一年的态度，严重制约了土地的集约经营和规模经营。

（四）流转合同签订不规范。一是只有口头协议，没有书面合同，主要表现在农户间的相互流转。二是流转的主体不符。有一部份外来业主在进行土地租赁经营时，为了方便操作，只与村社签订土地租赁合同，由村社再去面对农户。三是书面合同的签订既不符合格式要求，也不具备必备内容。如双方的权利与义务、违约责任等。尤其对外来业主缺乏有效的约束，农民利益难以保护。我市某县一镇由镇政府引入一肉类加工企业办养殖场，租赁五十多户农民的60多亩土地，由于流转手续不完善及利益协商不一致等原因发生纠纷，四年多来项目停止土地荒芜，给业主造成了巨大损失。

（五）违章干预存在。有的地方为了引进企业，为了满足企业成片土地的需求，采用行政手段、强制手段收回或变相收回农民的承包地，同时只给予很低的补偿。

（六）违法改变承包土地的用途。农户流转的承包地，除少数的园地和林地外，绝大份是耕地，相当部份还是基本农田。但这些耕地在流转过程中，除农户间的相互转包外，租赁给外来业主的耕地，因利益的驱使，有在耕地上修建永久性建筑等破坏耕地的现象。

四、建议

土地是农业最重要、也是最基本的生产要素，只有合理流动，具有一定经营规模，才能提高使用效益。从社会和经济发展的趋势看，现有农业人口需要大量逐渐从农村转移到城市和小城镇，离开土地另谋生路，国家的户籍制度改革也为这种转移提供了条件。从实际情况看，农民种地收入不高，外出务工经商收入占的比重较大。农村的现实状况就是撂荒地有增加的趋势，种应付田的比例相当高。从新的农村经济发展形势来看，离开了土地流转，土地的潜能发挥就受到了极大束缚。长期形成的土地平均拥有、所有权经营权机械统一的模式明显不适应农村市场经济和现代农业的发展。要打破这一沉闷局面，就必须让土地流转活跃起来。既然土地流转是农村经济和农村社会发展的必然要求，是建设有中国特色的农业现代化、发展农业产业化、统筹城乡社会发展的有效措施之一。因此，必须研究促进农村土地合理健康流转的内在和外在的制约因素，建立有效的流转机制。

（一）进一步完善农村土地承包关系。当前，农村承包土地事实上形成了以家庭承包经营为基础，农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权的三权分离。在这个前提下，采取适当的措施和办法，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权，实现土地承包权的有效以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石。党的十七届三中全会的决定再一次明确强调要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变。因此按照法律和政策的规定做好土地承包关系的完善工作极其重要。

一是换发农村土地承包经营权证书。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，是解决农村土地承包纠纷的重要法律依据。，我市1999年全面开展并完成了以延长土地承包期30年不变为核心的农村第二轮土地承包工作，向全市广大农民承包户颁发了农村土地承包经营权证书。但是随着农村人口的变动，中央和省有关农村政策的巨大调整，特别是农村土地承包法的颁布实施，原来颁发的土地承包经营权证书从形式到内容都已不相适应。因此换证工作势在必行。认真做好农村土地承包经营权证换发工作，是进一步明晰农村土地承包经营权，依法保护农村土地承包方的合法权益的一项重要工作，也是稳定和完善农村土地承包关系的一项基础性工作，同时也是贯彻《中华人民共和国农村土地承包法》以及《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》的重要举措。做好《农村土地承包经营权证》的换发工作，有利于加强农村土地资源管理，进一步落实党在农村的土地政策，调动广大群众保护土地资源的积极性，对维护农民的合法权益，构建和谐发展的社会主义新农村具有十分重要的意义。

二是大力解决二轮承包遗留的各种问题。由于政策的规定，1999年二轮承包采取的是顺延承包办法，2003年农村土地承包法实施生效，不少实行五年一次小调整的地方近10年就没有调整过土地，一些农户人地矛盾尤其突出。同时还有一些其他遗留问题，如税费改革应进地而未进地人口基本口粮无着落等。中央和省应安排专项资金，出台相应政策解决这些问题和矛盾。

三是健全完善农村土地承包档案资料。由于历史的原因，农村土地承包档案资料质量不高，难于长期保存；加上农村土地承包管理手段相对落后，因退耕还林、土地流转和各种占地而导致承包土地变化的情况没有及时在档案资料中得到及时的完善，这些问题也成为了引发矛盾纠纷的隐患。在开展换证工作的基础上，健全并完善农村土地承包档案极为重要。同时还要提高土地承包档案资料的质量，强化档案资料管理的手段，形成档案资料县乡社几级管理体系，计算机管理系统，实现管理的制度化、规范化，现代化。

（二）彻底放活农民土地使用权。长期以来，农民在土地上的权利很不充分并受到极大损害。农村土地除国家所有由集体经济组织使用的以外，属集体所有，但是集体这一概念是农业合作化的产物，农村集体经济组织的代表机制、权利机制、决策机制等很不完善，实际中是权益最难以得到真正保障的一个层面。集体经济组织利益受损的情况成为经常性的现象，尤其在土地上更是如此。任何一个需要使用土地的主体，都可以以国家名义廉价征占用农村集体土地，最终受损的还是农民。在这种情况下，农民的土地承包经营权是不可能受到彻底有效保护的。

目前情况下农民拥有的土地承包经营权只是一种相当有限的使用权，不是完整的使用权，从而不是农民的财产权，这是近年来土地流转不稳定、流转的短期行为普遍、纠纷较多、对促进土地规模经营效果不显的根本原因之一。现有的农村土地流转形式中，转让基本是一种无偿放弃承包权的行为，租赁、转包、入股等是以暂时让渡农民拥有的对土地极有限的处置权而获取较少的经济利益。这种状况下，农民缺乏对土地充分的处置权，因而既不能有效抵制各种方式的强制流转，也阻碍了那些长期在外务工经商且已经在城镇稳定生活确实不需要土地的农民放弃承包土地。一些农民实际已不需要土地而又不愿意无偿或低偿放弃土地，是造成种应付田及土地撂荒增多的重要原因之一。

为此，应该把土地上的权利和利益还给农民，就是要赋予农民完整的土地使用权。作为集体经济组织成员，土地是广大农民最后拥有的有形的可实现的长期性资产。因此，强化对农民对土地权利的保护至关重要。在坚持农村土地集体所的有前提下，在承包期内，农民的承包经营权应置换为物权性质的使用权，享有绝对的支配权利。换句话说，就是要把农民的土地承包权作为农民的财产权来加以保护。这在法律上是没有障碍的，《农村土地承包法》明确规定农民承包经营权长期稳定不变，农民的基本权利和利益得到了保护。《农村土地承包法》在实质上已经赋予了农户承包土地经营权的物权性质，《物权法》的出台又进一步对农民土地承包经营权进行了物权性质的确定和保护。党的十七届三中全通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》又进一步强调要完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。任何单位、部门，各级政府都不能以各种理由和借口以国家利益强行征占农民的土地。

在农村土地使用权以转包、出租、入股、转让等形式流转的同时，尤其应当允许农民可以按市场价格交易其土地使用权。其核心就是要突破已有的利益分配格局，让农民能按照自己的意愿采取土地流转的实现形式。用市场化手段，还权还利于民，让农户真正成为农村土地产权的占有者和受益者，也就是要让农民获取应得的在土地上充分的经济利益。

（三）坚持依法、自愿、有偿的原则不动摇。当前，农村承包土地事实上形成了以家庭承包经营为基础，农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权的三权分离。在这个前提下，采取适当的措施和办法，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权，实现土地承包权的有效流转，是用好农用地的必由之路。在流转的过程中，必须坚持依法、自愿、有偿原则：农村土地流转必须执行国家法规政策，依法签定合同；按国家规定交纳承包费用和相关费用以及履行应尽的义务。农村土地流转必须坚持自愿，不论采用哪种流转形式，都应该尊重农民的选择和意愿。农村土地流转必须遵循价值规律，坚持有偿流转，实行必要的、双方协商而定的合理经济补偿。

（四）建立农村土地使用权流转的规范程序。农村土地特别是农户承包地使用权流转必须有一套完善的审查审批管理制度。针对不同的流转形式，逐步建立健全相应的管理指导的制度和规则。规范对流转前、流转过程中、和流转结束全过程的掌握监督指导管理，尽力减少流转的纠纷，力求避免流转双方的经济损失。在当前的情况下，对于农户之间的转包，要指导好双方相互协商好利益关系，建立报集体经济组织备案的制度；严格农户之间承包地使用权的转让规定，建立发包方审查同意制度，转让的合同制度；建立健全严格的外来的业主流转管理制度，建立资质审查、合同签订、并鉴证或公证、事后监督的规程。

（五）加大对土地流转的扶持。各级都要从政策上、资金上对土地流转予以大力支持，出台鼓励农民进行土地流转的政策。各级政府都要安排资金对土地流转给予资金扶持，对成规模的有实力的业主实行奖励政策，尤其要给予种田能手集中经营农村土地、农民之间自愿以土地入股经营等流转方式给于大力资金扶持，推动以农民为主体的农村土地流转模式。各级政府应加大投入力度，改善和优化农村道路、水利等基础设施，为土地流转创造条件。相关部门对土地流转应给于大力支持，如工商行政管理部门要对农户自愿组建的以土地流转经营为主的合作社予以登记，供电部门对土地流转受让方经营养殖、加工设施的用电作为农业用电等。同时还应建立农村土地流转的保障机制，对自愿转让承包土地经营权迁入城镇定居的农民，在就业、子女入学、社会保障等方面与城镇居民享受同等待遇。对从事规模经营土地流转受让方，可参与政策性农业保险。建立流转面积大、涉及农户多的土地流转的风险预防、控制和处置机制。

（六）加强对农村土地使用权流转的管理与服务。农业行政部门和农业承包合同管理机构，对土地流转的指导和管理必须加强。要制订统一的流转合同文本和流转证书，落实土地流转合同制，健全土地流转登记、备案、鉴证制度。对辖区内流转情况要进行定期不定期的检查。要帮助协调业主与农户之间的关系，做好政策咨询和服务工作。通过土地流转信息发、纠纷调解、风险预警等服务保护农民的土地流转权益。乡镇农经机构应予以保持，并配备充实的业务人员，保证其行使相应职能的条件。县乡镇两级应该建立土地流转服务中心，落实专人负责土地流转项目的相关服务工作。

（七）建立农村土地流转市场。探索建立土地流转的一整套机制、市场、流转管理体系，更重要的是要探索建立农村土地使用权产权交易市场，建立相应的交易规则和制度。真正做到流转的规范化、市场化、法制化。