新型城镇化规划专家解读

第一篇：新型城镇化规划专家解读

新型城镇化规划专家解读⑨：新型城镇化试点的历史使命

邬 曦

2014年04月01日08:25来源：人民网-人民日报

原标题：新型城镇化试点的历史使命（新型城镇化规划专家解读⑨）

《国家新型城镇化规划》已经出台，展现给我们的不是一个大干快上的跃进计划，而是直面问题、攻坚克难、有章可循的改革蓝图。

推进城镇化改革需要勇气和担当，更需要智慧和方法。“人”“地”“钱”个个关乎体制机制深层次问题，积弊已久，盘根错节，化解这些沉疴痼疾，既要加强顶层设计，发挥制度的整体力量，又要善用“摸着石头过河”，激发基层实践热情。“上下同欲者胜”，顶层设计自上而下，能确保改革利益最大化、方向不迷失，基层探索自下而上，可对城镇化领域中那些必须取得突破但一时还不那么有把握的改革，先行先试、投石问路，进而积累经验、打造样板。改革的实践证明，我国关键领域的重大改革推进无不是上下结合、广泛试点的成果，经过基层大胆探索并予以完善的经验，是符合国情民意、经得起实践检验的。国家新型城镇化试点就是要在《规划》明确改革总体目标原则的基础上，选择不同区域不同城市，围绕农民工市民化成本分担、城镇化投融资、宅基地管理、设市模式等难点问题，啃骨头破瓶颈，以试错求少错，积小胜为大胜，为推进新型城镇化凝聚共识、摸清规律、铺平道路。

有序推进农业转移人口市民化是新型城镇化必须落实的首要任务，然而不论是推进农业转移人口落户城镇，还是实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，都涉及成本支出这个关键，即谁掏钱、怎么掏的问题。当前市民化成本分担主体不明、责任不清，正是“半市民化”现象愈演愈烈、常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距不断拉大的症结所在。试点就是要通过建立市民化成本分担机制来破解难题，达到两个目标。一是探索建立由政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制，明确成本承担主体和支出责任；二是建立起中央和地方政府的公共成本分担机制，中央和省级政府通过财政转移支付和建设用地指标与落户人数挂钩等政策，支持城市政府吸纳外来人口并提供相应的基础设施和公共服务。“土地财政”不可持续，已是社会各界的普遍共识。但关键问题在于，要堵住了“土地财政”这条暗道，就需要开辟未来城镇化融资的明渠。修明渠堵暗道并不容易，不仅涉及到中央地方税收关系调整、地方债务风险控制等传统难题，也面临融资领域放宽、融资工具升级等创新要求。试点就是要通过探索建立城镇化投融资机制来打通新渠道。

土地改革复杂而敏感，“牵一发动全身”，而宅基地改革又是重中之重、难上加难。这项改革不仅关系万千农民的切身利益，也极大地影响土地要素的利用

效率。长期以来，几亿农业转移人口进城务工、人地分离，既导致农村大量宅基地闲置空置，又导致城市基础设施、公共服务和住宅用地需求迅速增长，造成城乡“两头占地”的压力。与此同时大量在城镇定居的农业转移人口缺乏退出宅基地的合理渠道，无法通过盘活土地资产来改善生活、实现创业。试点就是要改革完善宅基地管理制度，探索宅基地成员权益向财产权益转化的可能路径。在充分保护和使用农民宅基地用益物权的基础上，探索宅基地市场交易主体、交易方式和交易范围，建立较为完备的市场化退出机制，优化建设用地空间布局，提高土地要素配置效率。

设市问题目前面临“两难”困境，一方面启动设市是客观需要，中小城市明显缺位已严重影响到城镇体系的协调效应，部分城镇在管理资源上捉襟见肘，屡屡冒出“临时工”类的尴尬。另一方面如果按照传统方式设市，意味着配齐“四大班子”的全套人马，又是行政成本难以承受之重。试点就是要建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式，实现城市设置与简化行政机构的真正联动。在把符合条件的县和建制镇设为市的过程中，探索大部门制、开发区管理模式等的横向整合，控制行政机构和人员编制，优化行政层级和区划的纵向设置，提高行政效能。赋予吸纳人口多、经济实力强的镇同人口和经济规模相适应的管理权。一子落，全盘活。这些关键领域的试点搞得好，难题破得了，就能让新型城镇化这盘大棋走得顺、赢得稳。在推进试点过程中，要着眼于破除现行体制机制的束缚阻碍，探索形成新体制新机制；要上下互动，中央整合资源协调政策，地方因地制宜率先突破；要动态完善，出现问题及时应对，发现错误马上纠正；要尊重群众的意愿和维护群众的合法权益。通过两到三年的努力，摸出规律，试出办法、凝聚共识，为改革全面推开提供示范、奠定基础，推动形成保障城镇化健康发展的体制机制，努力走出一条中国特色新型城镇化道路！

（作者单位：国家发展改革委发展规划司）

第二篇：国家新型城镇化规划出台 专家解读规划亮点

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》16日正式公布。这部全文3万多字，共计30多章的规划对我国经济社会发展有哪些重要影响？对我国城镇化进程将产生怎样的作用？这部规划有哪些亮点？记者就此采访了有关部门和专家。

1顶层设计具有很强的权威性和指导性

“这是一部指导我国走新型城镇化道路的纲领性文件，内容全面丰富，总结并吸取了国内外城镇化工作的经验教训，指导性强，意义深远”。中国国际经济交流中心信息部部长徐洪才说。

他说，为了避免走弯路，这份文件认真总结了我国近年来城镇化的经验教训，包括：土地城镇化快于人口城镇化，建设用地粗放低效；城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出等。

这份文件详细剖析了建设用地粗放低效等问题：一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低；一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险；一些城市“城市病”问题日益突出：交通拥堵问题严重，公共安全事件频发，城市污水和垃圾处理能力不足，大气、水、土壤等环境污染加剧。

2推进以人为核心的城镇化是最大亮点

在徐洪才看来，这部规划最大的亮点是强调以人为本，推进以人为核心的城镇化。

他说，这部规划提出保障随迁子女平等享有受教育权利、完善公共就业创业服务体系、扩大社会保障覆盖面、改善基本医疗卫生条件、拓宽住房保障渠道等一系列举措，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，并要求创新体制机制，建立健全农业转移人口市民化推进机制。

“文件围绕农业转移人口的市民化着墨很多，这体现了以人为本的精神，有利于解决城乡二元分割、‘土地城镇化’等一系列问题。”他说。

谈到规划强调城镇化必须和信息化、工业化和农业现代化同步推进时，他说：城镇化不能孤军深入，没有产业支撑，城镇发展就难以持续健康发展，就会出现“睡城”、“鬼城”和底特律现象；农业是基础，农业现代化事关粮食安全。信息化则关系到城镇化能否健康发展。

3保持经济持续健康发展的强大动力

世界银行前副行长、诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨多次表示，美国的高科技与中国的城镇化是拉动未来世界经济增长的两大引擎。对此，徐洪才认为，中国的城镇化不仅是中国经济社会发展的强大动力，对世界也是一大机遇。

徐洪才说，目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。随着我国城镇化水平持续提高，大、中小城市建设将需要修建铁路、公路等交通设施、以及电力、燃气、自来水和污水处理等基础设施，这意味着创造大量投资需求和就业机会。

他说，同时，亿万农民通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务，从而使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放，这也会带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，为经济发展提供持续的动力。

4量力而行扎实推进

规划提出了积极稳妥扎实有序推进城镇化的要求和目标。例如：“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。”对此，徐洪才认为这体现了中央量力而行，实事求是的态度。

根据规划，我国将有序推进农业转移人口市民化，按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。

规划还明确“各类城镇要健全农业转移人口落户制度，根据综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准，并向全社会公布，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择。”

国家发展和改革委员会主任徐绍史表示，新型城镇化是个长期的历史过程，不可能一蹴而就。

5强调生态文明注重城镇化质量

徐洪才认为，规划高度重视生态文明和城镇化质量，提高市民生活品质。

为确保城市发展模式科学合理，规划突出城镇化要体现生态文明、绿色、低碳、节约集约等要求，明确提出将“密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导”，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高；绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高；城市地下管网覆盖率明显提高。

对此，中国社科院城市和环境研究所所长潘家华建议，各地在建设低碳生态城市时要避免“伪低碳”：一些城市为了提高土地利用率，计划建超高层大楼，但把每吨水从地面提升到几百米高的楼层，需要消耗大量的化石能源，这是虚假的集约、低碳。真正的低碳城市应该是良好的环境质量和生态、便捷舒适的交通系统、适合居住的绿色建筑、健康理性的生活方式。

为使城市生活和谐宜人，规划要求稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。

第三篇：《国家新型城镇化规划(2014-2020)》解读

《国家新型城镇化规划（2014-2020）》解读

一、新型城镇化规划综述

《国家新型城镇化规划（2014-2020）》经过反复酝酿之后，终于姗姗而来。全文3万多字，共计30多章的国家新型城镇化规划是中央颁布实施的第 一个城镇化规划，是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性的规划，今后各项配套政策也将陆续出台。本次规划的公布，标志着我国新型 城镇化工作正式拉开序幕。

新型城镇化规划的意义非凡、责任重大。在党的十八大报告中，李克强总理提出“四化同步”的理念，本次规划将四化之间的关系进行了充分阐释，提出“城镇 化是载体和平台，承载工业化和信息化发展空间，带动农业现代化加快发展，发挥着不可替代的融合作用”。不难看出，中央政府想依托城镇化的进程，一并解决经 济发展、结构调整、区域协调和民生保障等众多社会问题，反映出本届政府对于新型城镇化给予了相当高的期望。

新型城镇化与以往的城镇化，重要的区别就在于，新型城镇化要摆脱“三个不可持续”的发展模式，即主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式不可 持续；主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续；主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。

新型城镇化规划的六大创新。第一，强调以人为本，有序推进农业转移人口市民化；第二，强调四化同步，就是要深入推动新型城镇化与新型工业化、信息化和 农业现代化同步发展；第三，强调优化布局，就是要以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展；第四，强调生态文明，就是要着力推进绿色发展、循 环发展、低碳发展；第五，强调文化传承，彰显城市的特色和个性；第六，强调制度改革，形成有利于城镇化健康发展的体制机制。

新型城镇化规划的全面实现，要坚持七大原则，分别是以人为本，公平共享；四化同步，统筹城乡；优化布局，集约高效；生态文明，绿色低碳；文化传承，彰显特色；市场主导，政府引导；统筹规划，分类指导。这七大原则，也是未来城镇化建设者必须遵循的准则。

新型城镇化规划的总体目标是，全面进入以提升城镇化质量为主的转型发展新阶段，到2020年常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到 45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

二、新型城镇化规划对城市建设的影响

本次新型城镇化规划总共八个篇章，除规划背景、指导思想和规划实施外，规划涉及到农业人口市民化、城镇化布局、城市可持续发展、城乡发展一体化和城镇 化发展体制等五个重要方面。从地方政府城市建设投融资的角度来看，本次规划谈及的具体相关政策和方针并不是很多，但对于未来城市建设的理念和思路，具有非 常强的指导意义，具体表现在以下三个方面。

1、在优化城镇化布局和形态方面

本次规划对中心城市、中小城市和小城镇分别提出了与未来发展相适应的建设模式，即增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。未来我国城镇化在布局方面，要实现中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。以下从三个方 面，谈一谈城市建设的发展模式。

（1）以城市更新推动建成区的改造

对于大城市的发展模式，本次规划提出要以密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，逐步提高建成区人口密度。在不扩大建成区规模的 前提下，提升人口密度，就需要逐步完善中心城区功能组合，提高城市公共服务效率，同时统筹规划地上地下空间开发，充分挖掘城市可用空间。在旧城改造方面，突出了城市更新的理念，将城市中心区域建于上世纪八九十年代的危旧建筑，进行更新替换式的改造。在旧城改造过程中，务必坚持改造更新与保护修复并重，健全 旧城改造机制，优化提升旧城功能，全面改善人居环境。

（2）以功能升级促进城市新区的转型

通过近二十年城市新区、园区的大规模开发建设，我国目前新城、新区、开发区和工业园区普遍存在占地过大，人口密度偏低，生活设施不配套等诸多问题。据 统计，2000-2011年，我国城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度，城市建成区的大幅度增长正是来自于新区和园区的过 度开发。本次规划提出，首先要严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延。其次，对于已建成新区的转型，应推进功能混合和产城融合，加强现有新区城市功 能改造，推动单一生产功能向城市综合功能转型，真正实现人口的有效集聚。

（3）加快发展中小城市和特色小城镇

本次规划中明确提出加快发展中小城市是优化城镇规模结构的主攻方向。未来将加强中小城市的市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置也 要向中小城市和县城倾斜。所以，未来我国城市建设和发展的重点要逐步向三四线城市转移，县域城市建设的投融资模式，值得思考和关注。

对于小城镇的建设，则需要遵循“三项结合”和“三种模式”。小城镇发展的总体原则，就是要与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与 服务“三农”相结合。小城镇的发展模式，则是大城市周边的重点镇发展成为卫星城；具有特色资源、区位优势的小城镇，发展成为专业特色镇；远离中心城市的小 城镇和林场、农场等，发展成为综合性小城镇。

2、在提高城市可持续发展能力方面

本次规划的核心是人的城镇化，扭转过去“以造城为目的，以政绩为导向”的城市发展观，加强城市可持续发展能力。同时，优化城市空间结构，挖掘城市人文底蕴，逐步改变“千城一面”的城市外貌，建设和谐宜居、富有特色、充满活力的现代城市。

（1）提倡个性化的城市建设方式

每一座城市的发展历程、当下面貌和独特气质，就如同这座城市的名片。个性化的城市建设，首先需要个性化的城市规划。把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程，合理划定城市“三区四线”，积极推进“多规合一”，保持城市规划的连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实。

在提升城市内在品质方面，加快绿色城市、智慧城市和人文城市的建设。首先，将生态文明理念全面融入城市发展，严控高能耗产业，发展建筑节能，逐步扩大 城市的生态空间。其次，统筹城市发展的物质资源、信息资源和智力资源，促进城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会治 理精细化等五化建设。最后，发掘城市文化资源，强化文化传承创新，把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。

（2）发展集约型的公共服务模式

亚里士多德曾说，城市是有生命的。笔者看来，维系城市生命运转的就是城市的公共服务体系。本次规划，将公共交通优先（TOD）模式作为提升城市公共服 务水平的首要条件，加快构建以公共交通为主体的城市机动化出行系统，为绿色城市奠定交通基础。在市政公用设施建设方面，特别提到了统筹电力、通信、给排 水、供热、燃气等地下管网建设，推行城市综合管廊模式，体现了集约化城市发展的理念。此外，面对我国“重城市建设、轻管理服务”的城市管理现状，应树立以 人为本、服务为先的城市公共管理理念，才会使城市有机体呈现出生机勃勃的发展态势。

3、在改革完善城镇化发展体制机制方面

本次规划是国家在新型城镇化方面制定的顶层设计，未来在具体工作推进中，需要统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等 重点领域和关键环节体制机制改革，形成有利于城镇化健康发展的制度环境。本次规划中特别强调了五个方面的体制机制建设，与城市建设投融资密切相关的有如下 两个方面。

（1）深化土地管理制度

针对以往一些地方政府过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设的问题，未来将按照“管住总量、严控增量、盘活存量”的原则，创新土地管理制 度，优化土地利用结构，提高土地利用效率。在城镇用地规模结构调控方面，根据不同城市等级的划分，有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程 度高、发展潜力大、吸纳人口多的卫星城、中小城市和县城建设用地供给。在节约集约用地方面，盘活利用现有城镇存量建设用地的工作的重点。未来要建立存量建 设用地退出激励机制，深入推进旧城改造和保护性开发，实现城市更新。此外，城乡建设用地的增减挂钩将进一步规范。

（2）创新城镇化资金保障机制

国家新型城镇化规划蓝图要实现，建设资金是保障。本次规划对资金保障方面的总体要求是加快财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐 步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。过去十余年，银行信贷和土地出让金的持续注入助推了中国城镇化的快速发展，同时也造成了全国各级政府20.7 万亿的债务规模，未来新型城镇化建设还需要持续的资金投入。面临巨大的债务包袱和新增资金需求，本次规划从财政转移支付制度、地方税体系和城市建设投融资 机制等方面进行改革和完善。

三、地方政府推进城市建设的融资破题

有关地方政府城市建设投融资问题，在党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中已经提出明确目标，即建立透明规范 的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营等。本次规划在 完善三中全会有关决议的基础上，更加明确地提出相应改革措施，为各地政府破解城市建设资金难题指明了方向。

1、通过完善财政转移支付制度，逐步实现地方政府事权与财权相匹配。自1994年分税制改革以来，中央和地方政府在事权和财权上的不匹配，逐渐成为制 约地方政府城市建设发展的瓶颈。本次规划中提出按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立 健全城镇基本公共服务支出分担机制，是继十八届三中全会之后，对理顺中央和地方收支划分的进一步重申。财政制度是影响城市发展的根本制度，属于顶层设计的 范畴，笔者认为中央会结合税制改革，进一步加快新财政政策的落地，为新型城镇化的发展扫清制度障碍。

2、通过完善地方税体系，解决地方政府发展资金的可持续问题。本次规划中提到要积极培育地方主体税种，增强地方政府提供基本公共服务的能力，主要涉及 到三个税种，房产税、资源税和环境保护税。以往的经验表明，地方政府的城镇化实际上是土地财政支撑下的造城运动，随着新型城镇化对土地政策的收紧，以及可 预期土地出让收入的减少，地方政府不得不寻求新的、可持续的资金来源。鉴于此，规划中提出要加快房地产税立法并适时推进改革。不久的将来，房地产税将应运 而生。除房地产税以外，征收范围扩展到占用各种自然生态空间的资源税，以及正在推进的环境保护费改税，将成为地方政府持续税源的重要补充。

3、允许地方政府发行市政债券，实现政府债权融资阳光化。通过负债融资获得城市建设和管理的资金，是世界各国普遍采用的操作方式，限于预算法的约束，我国地方政府不得负债，就衍生出地方政府融资平台通过银行贷款、企业债、影子银行等方式实现债权融资，其中的很多融资方式颇不规范，发行市政债是各方认为 解决地方政府资金问题的共识。从国外的经验来看，发达国家普遍采取了发行市政债券，满足城市基础设施建设融资需要的做法。美国市政债券已经有近200年的 历史，是美国债券市场的主要品种之一。本次规划提出建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，是城市建设资金保障机制中的一大 亮点。

4、鼓励社会资本进入基础设施领域，构造混合所有制经济。结合十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和国务院《关于加 强城市基础设施建设的意见》[国发（2013）36号]中的相关论述，不难看出，中央对于引入社会资本进入基础设施领域的精神是以一贯之的。本次规划中提 出放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，就是对基础设施领域市场化改革的进一步贯彻。自 本世纪初，基础设施领域就经历了一番“国退民进”的市场化改革，随后改革遇到一些反复和挫折。基础设施领域市场化改革的提法由来已久，本次规划重提，市场 的反应也普遍以观望为主，未来中央需要从立法建设、制度设计和政策引导等多个方面，逐步探索出公私协作的良性发展模式。

5、创新金融服务和产品，拓宽城市建设融资渠道。金融领域不乏创新，在城市建设投融资方面也应用广泛。本次规划中提出发挥现有政策性金融机构的重要作 用，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供融资服务。各地政府应该利用这一政策导向，参照国家开发银行、农 业发展银行和麦格理银行的模式，积极设立省市级的政策性金融机构，为当地基础设施和保障性住房建设，提供资金保障。此外，鼓励公共基金、保险资金等参与项 目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营，而资产证券化融资、非公开定向债务融资、基础设施债权投资计划、上市融资等多种融资创新模式，也将会逐 渐得到推广使用。

在我国经济发展和政治改革的关键时期，新型城镇化不只是一个发展的问题，更是一个转型与改革的问题。着眼于2020年的目标，中央政府需要尽快从顶层 设计过渡到配套制度的建立，逐步分解并落实新型城镇化的改革任务，才能最终实现新型城镇化的重大突破。我们有理由相信，不论中国新型城镇化规划能否如愿实 现，新型城镇化仍将是未来一段时间拉动中国经济增长的最大动力。

第四篇：《国家新型城镇化规划》细则解读

《国家新型城镇化规划》细则解读

《国家新型城镇化规划》在推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、生态环境等方面加强了制度顶层设计，要求推行流动人口居住证制度、控制特大城市新增建设用地、加快房地产税立法并适时推进改革等。

1人口管理

推行流动人口居住证制度

在加快改革户籍制度的同时，创新和完善人口服务及管理制度，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，还原户籍的人口登记管理功能，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。

全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据。城镇流动人口暂住证持有年限累计进居住证。2资金保障

加快房地产税立法并推进改革

规划要求，加快财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。

在完善地方税体系方面，加快房地产税立法并适时推进改革。加快资源税改革，逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间。推动环境保护费改税。

建立规范透明的城市建设投融资机制。在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。

制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。

3土地管理

控制特大城市新增建设用地

有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大、吸纳人口多的卫星城、中小城市和县城建设用地供给。

盘活利用现有城镇存量建设用地，建立存量建设用地退出激励机制，推进老城区、旧厂房、城中村的改造和保护性开发，发挥政府土地储备对盘活城镇低效用地的作用。

扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用。减少非公益性用地划拨，对以划拨方式取得用于经营性项目的土地，通过征收土地年租金等多种方式纳入有偿使用范围。

推进农村土地管理制度改革。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，在试点基础上慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，严格执行宅基地使用标准，严格禁止一户多宅。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

4住房制度

建立不动产统一登记制度

按照规划，将健全住房供应体系，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭，实行租售并举、以租为主，提供保障性安居工程住房，满足基本住房需求。稳定增加商品住房供应，大力发展二手房市场和住房租赁市场，推进住房供应主体多元化，满足市场多样化住房需求。

要确保住房用地稳定供应，完善住房用地供应机制，保障性住房用地应保尽保，优先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，严格控制大户型高档商品住房用地。实行差别化的住房税收、信贷政策，支持合理自住需求，抑制投机投资需求。依法规范市场秩序，健全法律法规体系，加大市场监管力度。建立以土地为基础的不动产统一登记制度，实现全国住房信息联网，推进部门信息共享。5生态环境保护

制定完善生态补偿政策法规

建立生态文明考核评价机制。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。建立健全居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度。制定并完善生态补偿方面的政策法规，切实加大生态补偿投入力度，扩大生态补偿范围，提高生态补偿标准。

建立资源环境产权交易机制。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。

“2014年是地区经济工作充满机遇、大有可为的一年，又是充满挑战、任务艰巨的一年。”日前，国家发展改革委地区经济司司长范恒山在接受《瞭望》新闻周刊记者采访中介绍说，新的一年要继续紧扣促进区域协调发展这条主线，继续完善并创新区域政策，缩小政策单元，重视跨区域、次区域规划，提高区域政策精准性，按照市场经济一般规律制定政策。

“把落实好区域规划、专项方案和政策文件作为全部工作的重心，以完善项目管理和健全运作机制为着力点，扎实推进地区经济各项工作，继续开拓区域经济发展的新局面。”

比如，具体工作指导上，一是加强区域经济形势研判。进一步细化地区经济形势分析的空间尺度、时间跨度、行业深度、指标宽度，增强分析成果的针对性、精准性、时效性和实用性;二是深化重大问题研究。当前要特别重视区域协调发展内涵、区际间利益分享机制、区域一体化目标、次区域开发合作、新城新区建设等理论和实际问题的研究;三是推进区域法规体系建设。积极推进《促进区域协调发展条例》的基础性工作，尽快形成科学的编制思路和关于主要问题的方向性意见。

推进三大重点区域规划编制

“区域规划是贯彻区域发展战略的重要载体和手段。”范恒山认为，要切实把握中央经济工作会议精神，以跨区域、次区域规划为重点，继续做好重点地区的区域规划工作，促进区域发展空间格局进一步优化。

一是推进环渤海地区规划编制工作。进一步深化重大问题研究，做好《首都经济圈发展规划》编制，力争年内颁发实施。全面调动各种积极因素，集思广益编好《环渤海地区发展规划纲要》，确保年内完成。二是推进促进中部崛起有关规划编制工作。系统研究一体化的重点、步骤与措施，统筹编制《长江中游城市群一体化发展规划》，争取年内批准实施。继续推进《洞庭湖生态经济区规划》编制工作，力争上半年上报国务院。立足转型与跨越相统一，组织编制好《大别山革命老区振兴发展规划》。深化中原经济区规划重点问题研究，提出相关专项领域发展思路。

三是推进西部重点地区有关规划编制工作。指导编制《滇中产业聚集区发展规划》，推动云南向西南开放桥头堡建设取得新进展。开展海南国际旅游岛后续发展等问题研究。

着力规范功能区建设

他强调，要充分发挥各类功能区支撑区域协调发展的战略平台作用，“立足于积极稳妥、科学规范，着眼于先行先试、示范带动发展和建设功能区。”

一是促进新区规范发展。按照从严把握、高标准建设的要求，会同有关部门做好新区设立审核和建设工作。密切跟踪已设新区运行情况，加强新区发展中出现的新情况新问题研究，及时提出意见和建议，做好向国务院的报告。

二是推动其他各类试验区健康发展。结合检查评估区域规划、方案和文件实施情况，做好合作示范区、产业转移承接示范区、产业集聚区、生态经济区、改革试验区等的发展推进工作，确保各类试验区依照功能健康运转、有效试验、作出示范。根据促进区域协调发展的需要，按照科学审慎的原则，统筹设立新的特殊试验区。

大力促进海洋和空域经济发展

“海洋和空域是区域经济和国民经济发展潜力巨大的增长空间。”在范恒山看来，要坚持改革创新，陆海空联动，多措并举做强做大海洋与空域经济。

一是深化海洋经济试点。全面总结山东、浙江、广东海洋经济试点进程，适时召开试点工作推进会议总结经验，着手制订促进全国海洋经济发展的政策性文件。指导福建、天津推进海洋经济发展试验区工作，协同解决关系大局的重点问题。结合区域发展战略实施，推进沿海地区强化陆海统筹重点领域试验示范。推动浙江舟山群岛新区建设，促进规划各项任务扎实实施，充分发挥海洋经济发展先导区和海洋综合开发试验区功能。

二是统筹做好海洋发展重点工作。继续贯彻《全国海洋经济发展“十二五”规划》和《国家海洋事业发展“十二五”规划》，加强对重点任务落实的督查与推进。着眼陆海统筹，指导推进沿海地区优化空间布局和提升产业结构。做好围填海计划编制下达和实施评估工作，完善围填海计划管理办法。加强海洋经济发展形势监测预测，深化对重大海洋经济问题的研究探索。

三是积极推进重要航空港经济区规划与建设。指导推进郑州航空港经济综合实验区建设，全面落实规划提出的各项工作，协调解决规划实施中的重大问题。适应形势发展需要，在统筹兼顾、充分论证的基础上，探索建立新的航空港经济区。加强对发展空域经济的整体研究，适时提出系统思路和政策建议。合力推动国土综合开发整治

国土综合开发整治是优化空间布局、促进区域协调发展的重要内容。对此，范恒山认为，要强化与相关部门合作互动，增强工作的针对性和系统性，切实做好国土综合开发整治各项工作。

一是加强规划计划指导。做好《全国国土规划纲要》批复后的实施工作，加强对重大事项的跟踪督促，及时协调解决存在问题。结合中期评估，强化区域规划和方案实施中土地使用情况与土地政策执行情况的检查，认真查处违法违规行为，严格控制新城新区等功能平台的土地使用。科学编制下达土地利用计划，切实加强对计划下达后的延伸管理和跟踪检查。推动创新土地制度，积极探索与建设经济区、促进产业承接转移、推进区域合作相适应的土地使用管理体制和利益分享机制。积极推进《基础测绘中长期规划》的修订和批复工作，科学编制下达基础测绘计划。统筹推进地理信息产业发展，完善相关支持政策，研究编制《地理信息产业发展规划》。

二是做好防灾减灾工作。会同有关部门，研究提出地质灾害防治的整体思路，推动建立务实有效的工作推进机制。加强重点地区地质灾害防治，协调推进湖北巴东黄土坡、西藏樟木口岸、辽宁抚顺矿山等地质灾害综合治理，继续推进三峡后续地灾防治工作。探索建立突发灾害应对体系和处置机制，按职能做好防灾减灾、公共应急等工作。

三是推进地理信息库建设与应用。推动落实《国家空间信息基础设施建设与应用“十二五”规划》，抓好国家自然资源和地理空间基础信息库项目数据更新、管理维护和成果共享等方面工作。

扎实推进重点流域治理

范恒山分析说，流域发展直接关系到区域协调发展的水平与进程，“要把握推进生态文明和建设美丽中国的总体要求，陆水统筹，深入推进重点流域治理与发展。”

一是编制实施好重点规划。深化生态保护分区、生态红线划定、生物多样性保护等重大专题研究。指导地方编制实施方案，推动千岛湖及新安江上游流域水资源和生态环境保护综合规划扎实实施，并进一步完善相关生态补偿机制试点。深化重点问题研究，指导编制完成《兴凯湖流域综合保护规划》。

二是协调解决突出问题。组织召开第六次太湖流域水环境综合治理省部际联席会议，围绕落实《太湖流域水环境治理总体方案(2013修编)》重点任务，提出工作部署和推进举措。协调落实治理资金，加快推进丹江口水源区不达标河段治理工作，确保南水北调中线2014年汛后通水水质安全。组织召开第三次渤海环境保护部际联席会议，继续推进产业结构调整、生态修复和重点污染源控制，进一步改善近海海域总体水质。会同有关部门和地区，继续做好北戴河及相邻地区近岸海域环境整治工作。

三是继续做好项目管理。立足简政放权，进一步优化管理职能，改善项目管理方式。认真实施《重点流域水污染治理项目管理暂行办法》，强化工作责任，健全监管机制。适应新形势要求，做好2014年重点流域水污染治理项目投资计划编制和下达工作。加强实地调研，进一步强化对项目建设与运营情况的跟踪检查。

进一步加大扶贫开发力度

范恒山特别向本刊记者强调，促进贫困地区加快发展是推动区域协调发展的关键环节，“要坚持立足区域整体开发带动贫困地区加快发展的基本思路，突出工作重点，全面推进扶贫开发。”

一是着力推动连片特困地区发展。认真实施集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚规划，突出抓好村级道路畅通、饮水安全、农村电力保障、危房改造、特色产业增收、乡村旅游扶贫、教育扶贫、卫生和计划生育、文化建设、贫困村信息化等重点工作。进一步加强协调，促进存量资金调整和增量资金倾斜，强化对片区的投资支持力度。加强分类指导，着力解决不同片区发展的特殊困难和问题。

二是加强投资和项目管理。协调加大投资规模，加强对重点省区的支持。进一步创新工作机制，做好以工代赈、易地扶贫搬迁投资计划与农村危房改造补助资金计划的编制下达。强化扶贫资金和农村危房改造资金使用的监督管理，组织专题调研，摸清具体情况，并适时召开会议专题研究部署监督管理工作。进一步完善规章制度，尽快出台以工代赈管理办法和易地扶贫搬迁指导意见。

三是进一步做好重点工作。组织开展以工代赈和易地扶贫搬迁“十二五”规划实施中期评估工作，适时启动“十三五”规划编制的基础性工作。结合探索典型贫困地区加快发展路径，做好川陕革命老区振兴、赤水河流域治理与扶贫攻坚、怒江州整体脱贫等工作。加强重点县试点试验，围绕统筹协调脱贫、因地制宜建立造血机制、形成科学的政绩考核体系等加大探索力度。

第五篇：国家新型城镇化规划政策解读

国家新型城镇化规划政策解读

《国家新型城镇规划（2014—2020年）》于2014年3月16日发布，全文3万多字，共计30多章。

原文链接http:///xinwen/2014-03/16/content_2639841.htm 《规划》主要核心在于：

一、为新型城镇化建设的健康发展提出指导方向，是从中长期发展的角度出发的一部纲领性文件，短期内难以见效；

二、规划主在就地解决城镇化问题，而不只限于一线城市及全国热点城市；

三、推进农业转移人口市民化，对已形成规模的城市及城镇，则主要在于提高建设用地利用效率；

四、《规划》本身与现阶段市场规律存在一定矛盾，在已有城市发展不充分的前提下，转而去发展周边卫星城市，将会受到市场排斥及人为的阻力。

关键点及解读：

一、城镇化的目标

《规划》：城镇化水平和质量稳步提升。常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

解读：从2013年的53.7%到2020年60%，城镇化增速年均0.9%，户籍人口从目前的36%增加到45%，体现其提出“以人为中心”，高质量城镇化的“新型”特征。

对房地产行业的影响：虽然新型城镇化不等于房地产化，但每年平均1200万的新增城市人口必然给房产市场带来新一轮的契机。解决1亿人落户的10万亿资金投入会以城市基础设施和公共服务为主的建设上，市民化的农民工包括住房在内的消费需求也会进一步得到释放。有利于房地产市场持续发展。

二、城镇化的格局

《规划》：明确了新城镇化战略格局。京津冀、长三角和珠三角城市群，要增强城市群内中小城市和小城镇的人口经济集聚能力，引导人口和产业由特大城市主城区向周边和其他城镇疏散转移。引导劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，培育发展若干新的城市群。加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群。解读：《规划》对中心城市、中小城市和小城镇制定了差别化的发展策略：（1）增强中心城市辐射带动功能。适当疏散经济功能和其他功能，推进劳动密集型加工业向外转移。（2）加快发展中小城市。把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量。（3）有重点地发展小城镇。控制数量、提高质量，节约用地、体现特色。

对房地产行业的影响：产业和人口向中西部转移，将进一步刺激中西部城市的房地产需求，供应量进一步增大，有利于带动区域内中小城市房地产的发展。

三、城市空间结构和发展模式

《规划》：密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。

改造提升中心城区功能。推动特大城市中心城区部分功能向卫星城疏散，强化大中城市中心城区高端服务、现代商贸、信息中介、创意创新等功能。按照改造更新与保护修复并重的要求，健全旧城改造机制，优化提升旧城功能。加快城区老工业区搬迁改造，大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，全面改善人居环境。

严格规范新城新区建设。严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延。统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划建设，推进功能混合和产城融合，在集聚产业的同时集聚人口，防止新城新区空心化。

对房地产行业的影响：旧城改造、棚户区及城中村改造里面存在着巨大的机会。

一方面是，按照《政府工作报告》中的目标是改造约一亿人居住的城镇棚户区和城中村，改造拆迁将带来巨大的刚性住房需求；

另一方面，是开发企业有更多机会获取城市中心区优质土地进行开发建设。

四、土地管理制度改革

《规划》基本上是重申了三中全会决定中土地制度的相关说法，包括建立城镇用地规模结构调控机制，健全节约集约用地制度，深化国有建设用地有偿使用制度改革，推进农村土地管理制度改革，深化征地制度改革，等等。

解读：其中更加明细化的是关于盘活城市存量建设用地的政策导向：建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制，盘活利用现有城镇存量建设用地，建立存量建设用地退出激励机制，推进老城区、旧厂房、城中村的改造和保护性开发，发挥政府土地储备对盘活城镇低效用地的作用。

对房地产行业的影响：从中长期来看，这种改革将增加长期土地供应，使房价、地价增幅放缓；行政调控的压力得到减弱、购房门槛降低，从有利于房地产行业长期健康发展空。

但在如果在经济增长逐渐变缓、住房购买力趋弱的背景下，土地供给放量不断增大，而购买力却难以跟进，特别是现阶段限购令不取消的条件下，一定程度也会对房地产市场形成负面影响

五、城镇住房制度

《规划》：涉及健全住房供应体系、健全保障性住房制度、健全房地产市场调控长效机制等方面，并没有新的提法。

解读：《规划》重申“建立以土地为基础的不动产统一登记制度，实现全国住房信息联网，推进部门信息共享”。新型城镇化的推进，必将使中国的城市与农村面貌、社会关系结构发生重大变化，也会对房地产市场的健康持续发展发挥基础性作用。