第一篇：对过渡时期中国养老保险制度若干问题的思考(杨蕾)
对过渡时期中国养老保险制度若干问题的思考
杨蕾
上传时间:2002-8-1
2【提要】养老保险制度是社会保险制度中一项十分重要的内容。过去中国实行的养老保险制度是“现收现付”模式，即将当年所收保险费全部用于支付当期应付养老金，没有养老金的积累；但是面对人口老龄化的发展趋势，中国必须改变这一旧的制度，实施有积累的养老保险制度。然而在过渡过程中却存在许多问题。该文分析了过渡时期中国养老保险制度存在的问题及其原因，并提出了相应的解决方法。
【关键词】养老保险现收现付基金积累社会统筹个人帐户
一、现行中国养老保险制度存在的问题
中国原有的养老保险制度属于“现收现付”模式，即将当年所收保险费全部用于支付当期应付养老金，没有养老金的积累；但是面对人口老龄化的发展趋势，中国必须改变这一旧的制度，实施有积累的养老保险制度。进入九十年代以后，国务院先后颁布了三个重要法律文件【1】，用以指导中国养老保险制度的改革。按照这些文件的精神，中国养老保险制度开始由旧的“现收现付”模式向新的模式转变。新的养老保险制度的内容主要包括：（1）由企业缴费为主建立社会统筹基金；（2）由职工和企业缴费为主建立个人帐户；（3）政府负担养老保险基金的管理费用。这一方案被称为“社会统筹与个人帐户”相结合的“部分积累”模式，也称为“半基金制”。
从理论上看，社会统筹和个人帐户相结合的半基金制有利于应付中国人口老龄化危机，逐渐分散旧制度到新制度的转轨成本，逐步地实现由企业养老保险制度到个人养老保险制度的转变。但是在实践中，新的养老保险模式却出现了一系列问题：
（1）社会统筹和个人帐户的结合。在社会统筹和个人帐户的建立过程中，国家、企业和个人有着不同的权利和义务。如果把社会统筹和个人帐户的资金界限模糊地结合在一个框架中，在缺乏养老保险法律对个人帐户保护机制的情况下，个人帐户财产很容易被挪用来弥补社会统筹基金的支付不足。事实上近几年政府确实透支了个人帐户资金用以支付当期离退休人员的养老金，这样一来，职工个人帐户就没有形成真正的积累，制度设计时确定的要在老龄化高峰到来前积累部分基金的初衷没有实现。
（2）社会统筹基金的资金缺口。政府以企业缴纳的社会统筹基金来偿还旧制度中的隐性债务，然而由于“老人”在传统制度下没有养老金的缴费积累，4％的社会统筹基金远不能满足“老人”的养老保险金支付，当用“中人”和“新人”的个人帐户基金支付“老人”的退休金时，就导致个人帐户出现空帐，即“上一辈人在花这一辈的钱”，旧制度下的显性现收现付变成了潜性现收现付。
（3）个人帐户资金的管理。被集中管理的个人帐户，面临着腐败和违法违规行政行为的威胁，但是目前却很难建立有效的参保人员外部监督机制；个人帐户的基金被用来弥补社会统筹的赤字，潜性债务不能得到解决，剩余部分又没有好的收益，公民个人的财产权利就得不到有效保护；另外，个人帐户资金原本可以通过适当的组织形式进入资本市场，得到理想的投资回报，实现保值增值，但在目前的制度下却难以实现。
二、出现问题的原因
中国养老保险的立法背景决定了养老保险法律制度的内容。由于面临老龄化社会的养老保险压力，中国必须实施由现收现付向基金积累制的过渡，但是如何解决因老职工养老金支付而带来的过渡成本成为政府首先考虑的问题。为了使养老保障的沉重负担从国有企业分离出来，为了避免给本来就不富裕的国家财政收入背上养老金支出的包袱，政府设计了由企业和职工缴费为主建立的社会统筹基金，并用这部分资金偿还旧制度中的隐性债务。
但是旧的社会保障制度下形成的隐性债务主要是政府的债务。中国长期实行低工资收入分配政策，劳动者在进行工资分配前已进行了六项扣除，其中包括养老保险费用。在社会保障的运行过程中被扣除的养老保险费用并没有以养老保险基金的形式形成积累，其中较大部分由政府当作生产基金直接用于国营企业的投资，构成国有资产的一部分。从建国初期到1978年职工实际平均工资每年只增长0.38％，而同期国家的投资积累率则从1952年的21.4％上升到1978年的43.8％。中国的高积累中包括职工的养老金权益，这种权益不能因为政府没有社会保障预算而消失，它只是呈隐性债务而已。新旧制度的转型成本中的隐性债务理应主要由政府来承担，政府试图用统筹帐户来偿还旧社会保障制度下的隐性债务缺乏根据。
养老保险制度隐性债务在现实条件下也只能主要由政府承担。目前由企业缴纳的4％统筹资金，在退休人员还不到20％时，只能保证给付退休金的1/4，到2030年时退休人员将占在职职工的40％，现收现付的社会统筹资金无法解决退休金的支付。【2】由于统筹基金和个人帐户在一起，当统筹基金不够支付养老金时，就透支职工个人帐户资金支付“老人”退休金。在1999年2月中国进入老龄型社会以后，原有的养老保险体系出现了巨大的支付压力，养老保险空帐达1990亿元。【3】
隐性债务的长期存在使得“部分积累”模式的养老保险制度从一开始就先天不足，而制度设计上的缺陷——社会统筹和个人帐户结合在一起，最终造成个人帐户空帐运行，基金积累有名无实，资金缺口越来越大。虽然如此，国家还是有能力通过多种途径筹集资金，解决长期遗留下来的隐性债务问题，为养老保险制度改革创造良好的经济基础。
由于中国的养老保险组织属于官方集中管理模式，管理与监督均成为一种政府行为，作为缴费人的企业和职工对社会保险基金的管理没有实质性的监督权，因此容易发生腐败和违法违规现象。国家对养老保险管理机构实行一般的监督是世界上大多数国家的做法，但是国家也应该建立其他监督机制，特别是应当让缴费人对保险基金的管理拥有监督权。
个人帐户的资金如果做实，这部分资金集合到一起是需要增值的。目前养老基金主要是存银行和买国债，这种增值速度不快。养老基金不能老存在银行里，需要建立个人基金帐户运行方式。国外养老基金都是资本化运作的，最终目标是使养老基金获得较高的回报率。
三、解决问题的方法
1、由政府主要承担旧制度的隐性债务责任。政府主要承担隐性债务责任，解决目前“老人”的退休金来源，有利于从根本上解决新旧制度之间的矛盾，构建养老保险基金实施的可靠基础。政府可以采取多种手段筹集社会统筹资金：（1）可以开征新的税种。1999年10月以后，中国政府开始征收“利息税”，利息税的收入用于社会保障支出，当前主要用来补充养老保险和失业保险基金。（2）将部分国有资产变现。2001年6月12日，国务院发布了《减
持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，通过减持国有股筹集社会保障资金。（3）安排专项的财政预算。将每年的缺口资金纳入预算，相当于财政收入的5％。按财政收入每年增长1400亿计算，每年可以筹集60亿的社会保障基金。（4）发行专项的国债，通过债券进行融资；有条件时，可以让保险基金上市。（5）将国有土地地租等财政收入的一部分拿出来作为社会保障基金。根据国际经验，隐性债务的偿还大约需要25年时间，我门可以以此为参照制定整个转轨过程的制度安排。
2、做实个人帐户，实行社会统筹基金与个人帐户基金的分离。现行基本养老保险制度中的统筹基金和个人帐户混同管理，是目前个人帐户资金被用作支付“老人”退休金而导致“中人”和“新人”个人帐户空帐的制度安排缺陷。因此必须将社会统筹基金与个人基金分开管理，做实个人帐户。2001年8月7日，经国务院批准，辽宁省完善城镇社会保障体系试点工作开始全面实施。就养老保险制度，该次试点对现行企业养老保险制度进行了调整和完善：一是调整基本养老金的缴费比例。将个人缴费比例从目前的平均5％提高到8％，企业的缴费比例暂维持不变，但不再划入个人帐户，全部进入社会统筹基金，以保障养老金的当期发行；二是把个人帐户的规模从现在的相当于本人缴费工资的11％降为8％，个人帐户基金完全由个人缴费形成；三是做实个人帐户，实行社会统筹基金与个人帐户基金分开管理，个人帐户基金只用于支付个人帐户养老，统筹基金不在透支个人帐户基金。个人帐户基金由省级社会保险经办机构统一管理，用于购买国债，运营收益率要高于银行储蓄利率。【4】如果辽宁省的试点成功，这一做法可以向全国推广。
3、完善养老保险的立法工作，增加养老保险基金管理的透明度。国家应加快养老保险立法工作，尽快建立完善的养老保险法律体系，使社会的养老保险工作在严格的法律制度约束下进行。此外，还要增加养老保险基金管理的透明度。养老保险基金管理机构应定期向社会公众公布投资收益状况，充分发挥社会公众对养老保险基金管理的有效监管。
注释：
【1】这三个文件分别是1991的《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》、1995年的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和1997年的《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》。
【2】参见陈志国：《转型时期中国养老保险基金管理模式的风险控制》，载于《贵州财经学院学报》，2001年第3期，第38页。
【3】参见康钊：《养老保险空帐1990亿》，载于《南方周末》，2001年6月14日，第10版。
【4】参见程刚：《社保到底怎么改》，载于《中国青年报》2001年8月14日，第2版。
第二篇：中国现行养老保险制度的问题
中国现行养老保险制度的问题
(一)个人账户制度设计欠合理，既不够公平，也缺乏效率
目前养老保险个人账户设计欠合理，权利与义务不对等，效率与公平未能有效结合。其主要表现在以下各方面：
1.养老保险“统账结合”(指统筹部分进入个人账户的基金与个人所缴的基金的结合)的个人账户制度在结构上欠合理，即个人账户“统账”不分，不能体现个人账户的法律主体地位。市场经济条件下的政府在制定养老保险政策时，必须制定责权明确，产权明晰的养老保险个人账户。政府、企业和个人本是三个不同的经济利益主体，个人账户中的“统账”不分既不能理顺职工个人与企业和政府之间的法律关系，也不能理顺企业与政府之间的法律关系，还不能理顺企业集团内部不同经济利益主体之间的法律关系。严格来讲，企业按比例上缴的养老保险费应属于社会统筹基金，是一种公共财产;而个人账户应属于个人基金，是一种私人财产，这两种基金应严格区别开来，不能混淆。可是，目前，个人缴费比例是 5%，而个人账户的建账(或提取)比例为11%(即按本人缴费工资的11%的数额建立基本养老保险个人账户)，这样，个人账户增加了6个百分点，而社会统筹账户少收6个百分点。可见这样的个人账户不是一个正规的个人账户，而是一个公私混合账户，这里的“个人”就有一点名不符实。
2.按照现行“统账结合”的养老保险制度规定执行的结果是一定比例的统筹基金(单位按比例划入个人账户的基金)与个人账户基金结合形成的个人账户不但不能体现参保个人独立的经济法人地位，而且，一旦因企业欠缴养老保险费，而在社会保障部门未按规定记足个人账户时，个人有权提出申诉，企业和政府就成了被告，形成被动的局面。不仅如此，由于企业全额缴费与企业欠缴(即由于统筹基金和个人账户基金没有分开核算，所欠缴部分是统筹基金还是个人基金并不清楚)在记账上是一个样(即都按11%比例记账)，从而形成了企业多缴或欠缴养老保险费在计算职工待遇上不受影响。因为，现行政策没有因企业欠缴养老保险费而扣职工个人账户的严格规定。这造成了吃社会统筹的“大锅饭”的现象。
3.从目前制度实际运行情况看，无论企业多缴费还是职工个人多缴费，按政策规定账户规模都为1l%，不能扩大，所以，企业和职工个人都不愿意多缴费，尤其是个人。实际上，个人账户只是计算待遇的一种方法，且目前为“空账”，不是一个实实在在的资本账户，这就会导致企业与职工产生信任危机，不利于基金征缴。
(二)养老保险制度总体设计不够合理，既损害了公平，也损害了效率
首先是制度分割，覆盖面窄。由于国家在设计养老保险制度方案时，没有把机关、事业单位纳入基本养老保险社会统筹范围，因此，在城镇三大社会系统组织中的三类人群的养老保险制度各不一样。机关公务员及全额财政拨款的事业单位职工的养老保险仍实行由国家财政统包。差额拨款和自收自支事业单位职工的养老保险虽然实行了社会统筹，个人缴费，但在具体政策和业务操作上，与企业的养老保险制度相比存在很大的差异性：(1)基本政策不统一，包括实施范围、缴费工资基数(双基数)、缴费比例。(2)与企业的基本养老保险制度不衔接。事业单位的养老保险只处在社会统筹阶段，个人缴费未与计发待遇挂钩，还没有建立职工个人账户，人员流动频繁，而基金无法转移。(3)养老金计发办法与企业不一致，养老金调整也不一样。(4)退休审批权与业务经办相分离。即退休审批权在人事部门，而业务经办和养老金发放在社会保障部门等。城镇企业职工基本养老保险制度也存在着统筹层次低、覆盖面不高，待遇不统一等现象。部分股份制企业、“三资”企业、私营企业以及城镇个体经济组织仍游离在基本养老保险制度之外。现行的养老保险制度没有充分发挥社会保险的“大数法则”在全社会分担风险的功能，存在着制度起点上的不公平，阻碍了劳动力的合理流动，影响了经济的发展和效率的提高。
其次，上述三类人员的养老保险制度引出的三种不同的退休计发办法，以及在原行业企业“条条管理”体制下，行业企业的工资制度改革与计发比例不配套，即工资基数按新的工资结构，而计发比例按老的办法(国发104号)等，由此，造成离退休人员养老金差距悬殊过大。具体地说，它引起了“五个差别”：(1)离休和退休之间的待遇差别;(2)在机关退休和在企业退休以及在机关事业单位退休之间的待遇差别;(3)先退休和后退休之间的待遇差别;(4)在效益好的企业退休和在效益差的企业退休之间的待遇差别;(5)在行业企业退休和在地方企业退休之间的待遇差别。而且，这些差别并没有体现“权利与义务相对应、公平与效率相结合”的原则。这些待遇上的差别使退休人员相互之间心理不平衡，从而造成制度的公平性不够，最终导致制度效率受损。
(三)养老保险税(费)率、社会平均工资差别大，既不利于社会公平的实现，也影响基金收支平衡
首先，税(费)不统一，社会统筹的基础平台扭曲。从各地执行情况来看，同一行业的不同企业因在不同省份，同一城市的企业因在不同社保统筹管理体制下参保，其缴纳的费率各不相同(在16～30%之间不等)，不能为企业创造一个公平竞争的环境。此外，在建立个人账户的起步阶段，个人费率也不统一。在账户11%的规模不变的情况下，个人少缴多缴在计算待遇上一个样，从而导致不同行业、不同企业间职工的不公平。
其次，社会平均工资确定不统一，也不够科学。目前，社会平均工资的确定是各个社保管理机构以各省、市、县统计部门提供当地本职工平均工资为依据自行确定的，这样，在同一城市里的企业，因在不同的管理体制下参保，由于统计口径、统计数据来源不同，社会平均工资也不同，从而使企业与职工的缴费工资基数及其退休待遇水平均不一样。
以上这些差别不仅造成了企业与企业之间、职工与职工之间的心理不平衡，挫伤了企业与职工的缴费积极性，是保险基金收支难以平衡原因之一，而且还严重影响了公平与效率的实现。
(四)基本养老金替代率水平的长期目标与近期需要相脱节
按现行养老保险制度，现行养老金实际替代率水平远超过当初制度设计时的60%的替代水平，基本养老保险制度“低水平、广覆盖”的初始目标难以实现。其原因有二：
第一，部分人员按老办法计算待遇高。老待遇由三块组成：(1)基础养老金，即按职工退休前的工资的一定比例进行计发(职工退休前一般工资都比较高，打折比例也高，多数人员按90～95%.有的达到了100%，因此基础养老金比较高)：(2)津贴与补贴，即各种生活补贴和福利性补贴;(3)调整养老金。按老办法计算待遇高的原因：一是基数高，即在计发工资基数上，把岗位技能工资(各行业岗位技能工资水平都不一样，有的企业把职工在职期间的活工资部分带人了退休)作为退休费计发的基数;二是统筹项目繁多。一些福利性的项目如洗理、书报费等都纳入了退休金之中。三是待遇调整幅度大。1994—1999年期间，年年增调，上调幅度与我国生产力发展水平不适应。我国国民经济年增长水平只有7～8%，而养老金增调一般按上职工平均工资增长率的40～80%进行调整。特别是在原行业“条条管理”体制下，行业企业之间的待遇调整水平差别大。有的增调高，有的增调低，有的年年调整，有的并非年年调整。总之，企业工资分配制度改革与新的养老金计发办法没有做到有效衔接。
第二，部分行业企业退休人员(特别是在过渡期办理退休的人员)按新办法计算待遇亦高。其原因主要是计算指数(所谓指数是指职工历年缴费工资与当地社会平均工资的平均比)的方法不合理。行业企业职工1996—1999年的缴费工资是按原行业职工平均工资进行封顶的，而计算指数时用地方的社会平均工资，这样分子大，分母小，得出的指数就高。国家政策规定，职工缴费工资不得超过社会平均工资的300%，这一规定就意味着指数不能超过3.0.但是有些地方在出台《并轨方案》时，规定按地方历年的社会平均工资计算指数，而对指数又不进行封顶和保底(在实际操作中，有的参保人员历年平均指数高达10;有的只有0.1，与国家政策规定的最高缴费封顶目标3.0、最低保底目标0.6相差甚远)，忽视指数在计算待遇中的重要作用，于是，就出现了过渡性养老金“暴发户”现象。对此，我们可以从过渡性养老金计算公式来分析。过渡性养老金的计算公式是：上月社平工资×1.2%缴费系数X指数X视同缴费年限(即工龄)。由此可知，缴费年限短，计算平均指数就高，如果指数不封顶，视同缴费的年限长，那么，退休金会高得离谱。如1999—2000年民航系统的飞行人员退休时，其指数均在8左右，按新的办法计算，其月养老金均为2000元左右。
资料来源：劳动和社会保障部社会保险事业管理局。
上述因政策缺乏效率，且政策过渡没有作有效衔接，以及操作管理过程不规范等，使过渡期内的离退休人员的养老金水平普遍有所提高，有的甚至出现离退休人员的养老金水平高于在职职工工资水平的倒挂现象，使养老金替代水平近期需要与长期目标相脱节。但是，笔者做过预测，如按照新的计算方法，过渡期结束后办理退休人员的待遇水平将大幅度下降，有些企业已经看到了这一发展趋势，于是采取积极的补救措施，即为职工建立补充养老保险。从表l中的数据情况看，目前替代率高似乎是一个全国性问题，大大高于西方发达国家25～50%的水平，这不仅严重影响在岗人员的工作积极性，而且与我国经济发展水平亦不相适应。高替代率除违背了公平性原则和制约了国家的竞争力外，还有其他危害：(1)提前退休膨胀;(2)企业逃税或逃费;(3)在缴费率和替代率都较高的情况下，企业一般不愿或无力再为职工建立补充养老保险，使第二支柱、第三支柱养老保险制度没有发展空间，导致“三支柱”的养老保险体系呈现“跛足”局面。
(五)管理体制不顺对公平与效率的影响
目前，在养老保险制度管理方面存在的主要问题是：管理体制分割、不顺，管理责任不明，管理事权不分，社会化管理程度不高，社会统筹割据等，导致的直接后果是劳动力流动困难，养老基金难以在全国范围内进行调剂，从而不仅影响社会公平的实现，也阻碍资源配置效率提高。由于统筹层次受地方“块块统筹”管理的限制，因此，养老基金不能在经济发达地区和经济不发达的贫困地区进行调剂，经济发达的沿海地区，其养老基金积累已达几百个亿，而老工业地区及一些经济不发达的贫困地区收不抵支;正因为统筹层次低的原因，有关养老保险具体的改革方案、政策制定和基金的调剂等问题都是由地方政府决定的，而各地在缴费和待遇标准等具体政策方面千差万别，致使劳动力跨区域流动也存在诸多的困难。管理体制方面存在的问题主要包括：
1.养老保险管理体制与其改革要求不相适应。“十五计划”纲要和国务院《关于完善城镇社会保险体系的试点方案》均明确提出了这一体系的总体目标是：“建立独立于企事业单位之外、资金来源多样化、保障制度规范化、管理体系社会化的社会保险体系”。目前经济体制改革不仅只是国有企业改革，而且包括国家机关、事业单位及科研单位都在进行改革，这就要求建立全国统一的、垂直的社会保障管理体系。虽然中央10号文件和国务院28号文件对社保机构管理体制问题分别作出了“实行系统管理”和“实行省级垂直管理”的表述，但由于种种原因，垂直管理体系没建立起来。管理体制不顺不仅严重影响整个经济体制改革的进程和社会保险管理的规范化，而且，对整个社会保障事业的发展也有着负面的影响。
2.中央和地方政府在养老保险管理上的责任不够明晰。特别是在基金的管理上，从1998年以来，为了解决养老金的拖欠问题，中央财政多次以借款或转移支付的方式补助地方政府，但许多地方政府把向中央要求资金支持作为解决本地区资金不足的重要渠道，好像确保发放的责任在中央。在 1999年补拖欠的过程中，由于中央财政分配不均，还引起一些**，造成“会哭的孩子有奶吃”的负面影响。有些地方甚至虚报养老基金缺口，以此骗取中央财政的支持。
3.养老保险制度上的“条块统筹”、“块块统筹”管理仍然存在。从“条块统筹”管理体制看，虽然国务院于1998年9月将行业统筹移交地方管理，但这种管理是以省级为单位的“条块统筹”，也就是说，这种管理只不过是从行业过去的“条条统筹”过渡到了以“条”为主的“条块统筹”的管理模式罢了。即对省级社会保险部门来说是“块块”管理，对行业垂直管理的性质来说还是“条条”管理。如金融、邮政、电信等系统在市、县、区的职工，其养老统筹关系在省一级管理;部分交通、中建系统在外省(深圳、上海、厦门、重庆等)的职工，其养老统筹关系在湖北省。由此看来，行业统筹移交地方管理虽然系统统筹的范围缩小了，但其垂直统筹的性质没有多大的改变。从“块块统筹”管理体制看，目前，在全国范围内，多数地区还停留在县、市级统筹，基金管理十分分散，抵御风险能力十分脆弱。90年代以来，尽管国务院多次提出养老保险逐步实行省级统筹，但是直到1997年仅有13个省市实行了省级统筹或建立了调剂金制度。在中央和国务院强有力推进下，1998年底，约有29个省区市实行省级统筹或建立省级调剂金制度，完成了从县市级统筹向省级统筹过渡的制度变迁。但是省级统筹并没有能够解决日益深化的全国性养老支付危机，除广东、上海等少数地区有节余外，几乎2/3以上省区市收不抵支，形成巨额的养老金赤字。尽管从全国来看，养老保险基金积累余额在逐年增长(从1995年的430亿元上升到2000年的800亿元)，但是分布不均衡，70%集中在东南沿海几个省，由于地区利益刚性，使畸轻畸重的养老保险负担得不到有效的调节。特别是中央政府无力在全国范围内进行统一调配、调剂养老金，也就是说无法解决各地区养老基金收支能力的差异性和不公平性。这说明省级统筹仍然是“块块专政”，块块管理体制成为实现社会养老保险所要求社会公平的天然屏障。总之，“块块专政”和“条块专政”的弊端，不仅冲击了地方养老保险统筹的正常秩序，造成了劳动力市场的人为分割，阻碍了养老保险社会化管理进程，阻碍了经济的发展，而且还影响了整个社会保障事业的顺利进行，不利于社会公平与社会效率两个目标的实现。
4.管理权过于集中。根据《社会保险费征收暂行条例》规定，社会保险经办机构既是养老保险费征收的主体，也是养老基金管理的主体，还是养老金发放的主体。特别是省一级的社会保险经办机构，集行政管理职能和基金业务管理于一身，即养老保险政策的制定、行政管理与养老保险基金的收、支、管、用都由一个机构承担，致使养老保险费收缴漏洞多，不能足额收缴。在市场经济条件下，养老保险管理权力集中在一个部门，必然会失去有效的监督和控制。这既是滋生腐败的温床，又影响工作效率。
5.在社会养老保险管理上没能真正与企业经营分开，企业仍代为管理养老保险有关业务。这种管理方式的危害是：一不利于养老保险各项业务的社会化管理，二不利养老基金的收缴，特别是养老保险费改税务征收后，与税务部汀现行管理不配套，三是责权不明，四是管理效率不高。
第三篇：对改革农村社会养老保险制度的若干思考
对改革农村社会养老保险制度的若干思考
摘 要：我国经济体制转型加速和现代经济对农村传统经济的冲击，以及我国农村人口老龄化的到来，农村原有的以家庭养老为主的模式已越来越无法承担农村养老的重担，农村社会养老保障的不足已经构成了制约经济发展的重要因素。而现行的农村社会养老保险制度虽取得了一定成绩，仍面临许多困难和问题，改革势在必行。本文针对以家庭养老为主的现行农村养老体系面临的挑战，通过分析我国农村社会养老保险制度存在的问题，提出改革的建议和对策。
关键词：社会公益保障；农村养老保险；体制改革
随着我国城市化进程的不断加快和市场经济体制改革的日益深化，逐步健全和完善农村社会保障制度，关系到占全国近70%人口的农村居民的生活质量。而农村社会养老保险制度则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村社会养老保险问题变得日益突出和紧迫，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。而现行的农村社会养老保险制度虽取得了一定成绩，仍面临许多困难和问题，改革势在必行。
一、我国农村养老的现状及家庭养老面临的挑战
(一)我国农村养老的现状
建国以来，二元经济制度的确立把城镇和农村严格地区分开来。改革开放以前，我国农村老年人主要是依靠集体(“大队”或“生产队”)发放很少一部分“口粮”，实行家庭养老。“五保户”以及“烈、军属”由集体统一奉养。改革开放以后，农村发生了很大变化，实行家庭联产承包责任制后，集体除了代表国家政府向农民催缴农业税和各种提留外，其他费用很难向农民收取。因此，除了“五保户”和“烈、军属”以外，农民基本上没有享受到任何直接的社会保障，农民养老基本依靠家庭。
目前，我国60岁人口中靠离退休金生活的老年人主要分布在城镇地区。作为占总人口近70%的农村居民，因其经济发展水平较低、收入增长缓慢、各地区经济发展不平衡、投保观念落后等原因，至今仍是全国养老保险最薄弱的领域，其养老方式仍以家庭养老为主。据有关部门统计，中国农村家庭养老约占整个养老保障的92%。
家庭养老即由家庭承担赡养老人的功能，是指以血缘关系为纽带，由家庭或家庭成员对上一辈老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的养老方式。这实际上是以个人终生劳动积累作为基础，在家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老模式。在农村，养老现状仍以家庭养老占主导地位，基本沿袭了以家庭保障为基础和主体，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济的传统模式。
(二)家庭养老面临的挑战
进入20世纪70年代特别是80年代以来，我国发生了一系列与农民养老密切相关的重大社会变迁，传统的以家庭为主的养老方式面临严峻的挑战。
1、家庭联产承包责任制加大了农民的经营风险。家庭联产承包责任制的推行，使家庭重新成为经济单位。在农村经济逐渐从单一产业向多种经营发展的过程中，农业劳动者的生产经营活动日趋频繁，在市场经济条件下，竞争所带来的经营风险也日益加大。与此同时，农村居民商品性支出增大，自给性消费向商品性消费的转变使老年人经济供养来源对市场的依赖性加大，老年人供养状况直接受子女货币收入的影响，缺乏稳定性并且隐藏着风险。而目前我国农民家庭经济基础非常薄弱，2005年全国农民人均纯收入只有3255元，同期城镇居民家庭人均可支配收入是10493元。同时，农村地区贫富差距拉大。2005年，农村居民家庭人均纯收入最高的上海(8342元)与最低的贵州(1877元)相差4.44倍；而在1978年两者的差距是1.9倍(290元／98.40元)。在现实条件下，单个家庭保障能力有限，个人和家庭都难以抵御风险。
2、农村人口老龄化和家庭的小型化使家庭养老功能大大削弱。由于计划生育的实施，农村人口出生率大幅度下降；同时，随着经济社会的发展和医疗、健康水平的不断改善，我国人口平均寿命已从1949年的35岁上升到目前的70岁。生育率的下降与平均寿命的提高，使中国人口老龄化程度迅速上升。2000年第五次全国人口普查的数据显示，我国65岁以上人口占总人口的比例为6.96%，这说明我国已经属于老龄化国家。而农村人口的老龄化水平又高于城镇，农村为7.35%，城镇为6.30%。而且，目前及未来一段相当长的时间，农村经济仍然落后于城市，老年人的生活主要依靠家庭，必将使家庭养老的压力更加沉重。
计划生育政策产生的另一个结果是家庭呈小型化的趋势。据统计，农村平均家庭规模已从1980年的5.54人下降到2005年的4.3人。农村的独生子女在大幅度增加，“4-2-1”家庭结构家庭结构在逐渐形成，以家庭养老为主的老年保障模式将使子女在未来的养老问题上不堪重负。
3、大批农村青壮年劳动力向城市转移加重了家庭养老的困难。中国经济具有典型的二元经济结构特征，即传统农业与工业并存。我国目前正处在工业化快速发展的历史时期，在工业化和城市化进程中，必然伴随着大量农村人口，特别是农村中具有较高文化程度的青年人日向城市的转移。同时，随着城镇户籍制度和劳动用工制度的松动，更促进了农村劳动力向城镇的流动。其结果是农村人口结构老化，农村老年人缺乏年轻一代的赡养。
二、我国农村社会养老保险制度的探索及存在的问题
由于农村生产经营方式的改变，人口老龄化、家庭小型化及人口流动等社会经济因素的变迁，导致家庭养老功能日趋弱化。在养老保障领域，原有的制度安排受到挑战，农村社会养老保险制度作为一种新的老年保障方式已经出现并且得到发展。
(一)我国农村社会养老保险制度的探索
我国政府从上世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，开展农村社会养老保险已有十多年的历史。1991年6月，根据国务院的决定，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，先是在山东等地组织试点，在取得了一定成效的基础上，逐步在全国农村有条件的地区推广。《基本方案》不仅规定了缴费的对象、费率、支付标准、基金的管理以及个人可能获得的养老保险金等，还确立了我国农村社会养老保险应遵循的五个原则。可实施效果并不理想，截止到1998年上半年，尽管全国已有80%以上的县参加了保险，但只占应该参保人数的12%；也就是说，经过6年的推广、运行，仍有88%的农民游离于农村社会养老保障之外。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部后，由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作更是出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难；一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。
(二)我国农村社会养老保险制度存在的问题
农村社会养老保险是一个新鲜事物，尚处于探索阶段，面临许多困难和问题，主要体现在以下几方面：
1、现行的农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。与城镇企业职工基本养老保险制度的社会统筹与个人账户相结合的模式不同，农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡，实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，“保险”的色彩很淡。它的个人账户是个人缴费的积累，不存在代际和代内资金调剂，也没有国家财政资金的资助，因此，农村社会养老保险基金不具备统筹共济的性质，难以实现互助互济的原则。这种特征对于有稳定的较高收入的农村居民是适用的。而农村中的贫困人口，由于没有能力为自己的个人账户供款，到了晚年就很难依靠养老保险积累金生活。也正因为这一点，导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但要使这项工作开展下去，又常要靠强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保障的自愿性原则。可以说农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。
2、现行的农村社会养老保险制度保富不保贫，解决不了当前真正最需要保障的农村贫困人口问题。按照《基本方案》的规定，“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须参加养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织比较健全的地方，坚持政府积极引导和群众自愿相结合；凡是温饱问题还没有解决的地方，暂缓开展这项工作”。我国目前开展农村养老保险的大多是比较发达的农村地区，参加养老保险的人也几乎都是比较富裕的农村居民。尚未参加养老保险的大多数不发达农村地区和没有能力投保的贫困农村居民，实际上养老问题更加严重和紧迫，而按现行办法，这些地区和人群却没有条件参加养老保险。另外，《基本方案》只解决了未来农村老年人，而无法解决当下农村老年人的赡养问题。由于农村养老保险制度是完全积累型的个人账户制，养老金水平完全取决于账户积累期限和积累规模，投保期限越长，缴费金额越多，受益越多。目前，农村养老保险规定投保对象为20岁—60岁农村居民，如果一次性缴保费100元，对于现在20岁的人来说，到60岁开始领取保险金时，每月能拿到104元；对于现在40岁人来说，每月只能拿到11元；对于59岁人来说，60岁时每月只拿不到1元钱。因此，现行制度只能使“未来老年人”即现在的年轻人受益，而现实的老年人和中年人将成为农村养老保险的“真空”人群。
3、现行农村社会养老保险基金投资渠道单一，实现保值增值的能力比较差，养老基金收益太低，不可能真正解决农村养老问题。按《基本方案》的规定，养老保险基金“以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存人银行实现保值增值，不能直接用于投资。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是自1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。
4、农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。《基本方案》的推广和实施忽视了必要的法律基础，法律是社会养老保障实施的基础和可靠保障，而我国农村社会养老保障从上世纪80年代起到现在几乎没有一部成文法规。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤销、保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些领导的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，具有很大的不稳定性。不但如此，农村社会养老保障方案几易其稿，没有统一性、连续性和一致性，因而也就没有强制性和严肃性，广大农民对此缺乏依赖感、安全感和信任感，这就进一步加大了《基本方案》的实施难度。
三、改革我国农村社会养老保险制度的对策和建议
尽管存在以上这些问题，笔者认为，现行农村社会养老保险制度仍不失为一种符合我国现阶段国情的解决农村老年人经济保障的重要方式。农村社会养老保险存在的诸多问题中，有的是在执行过程操作不当造成的，可以通过积累经验、改进办法来逐步解决的；有的是制度设计本身的缺陷，可以通过制度变革或变通加以解决，不应全盘否定其积极作用。建议在现有基础上，针对当前存在的困难和问题，提出科学合理的解决方案，继续积极稳妥地推进农村社会养老保险制度改革。
第一，应加大对农村社会养老保险的扶持。农村社会养老保险收效甚微的重要原因，就是在制度设计中没有资金甚至政策上的支持。《基本方案》规定，农村养老保险的资金筹集坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的原则。但是多数地区集体经济实力薄弱，没有补助能力；而国家政策上的扶持，也多流于形式。社会保障理论来源于社会保障实践。有资料显示，目前全球131个国家(包括发达国家和发展中国家)的城乡社会养老保险金的筹资模式中，至少有129个国家的资金来源是全部由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头。这无疑构成了社会保障的根本性特征。即是说，社会保障金主要不应由受保人个人出。然而，正是在这一根本性问题上，在我国农村社会保障理论与实践中却存在着模糊认识，那就是：当问及发展农村社会保障缺乏资金怎么办时，回答却是主要让农民自己出，或完全让农民自己出。所以，农民没有参加社会养老保险的积极性。因此，只有提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度，才能调动起农民投保的积极性，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。
第二，要树立明确的农村社会养老保障目标。从长远看，我国农村社会养老保障的最终目标就是要逐步消除城乡二元对立格局，建立城乡一体化、富有中国特色、一元化的社会养老保障体制。城乡一体化是一个必然趋势，但是这一目标的实现需要具备充分的社会和经济方面的条件，从目前的状况来看，这些条件还不具备或还不充分具备。尤其考虑到目前农村劳动者缴费能力有限，不能按照与城镇同一标准缴费，并且社会养老保险是一个刚性非常强的社会保障制度，它的待遇水平一旦定在比较高的尺度上，就很难再往下降。目前我国城镇企业职工养老保险计划的养老金替代率设计为70%左右，这样高的待遇水平如果承诺给了占劳动人口一半以上的农村劳动者，给养老保险基金带来的支付压力是难以想象的。因此，目前我国农村社会养老保险计划不应将保障目标定得太高，不能期望领取的养老金能保持劳动者退休的生活水平不变。目前的保障目标是维持退休后最基本生活水平，这一保障目标应与其他社会保障制度如农村社会救济、农村居民最低生活保障线等制度相衔接。这样，既有利于避免农村新的贫困人口的出现，又有利于减少将来农村社会救济的财政压力。
第三，应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。尽快制定出适合我国国情的农村养老保障法律法规，努力做到农村社会养老保障工作的科学化、规范化、法制化。同时，要加强宣传解释力度，结合农村家庭养老面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范、总结工作，使农民真正清楚这是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果不知养老保险方案对自己有利，决不会由衷地参加和拥护。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，要充分考虑到农民养老的文化背景、敬老养老心态等，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。
四、结束语
最后，笔者认为需要特别提出的是，农村社会养老保险制度在相当长的时间内还不可能成为我国农村惟一的养老制度。养老金的获取也不能解决养老的全部问题。老年人的赡养不仅包括收入来源，还包括精神安慰和生活照顾等方面。家庭中特有的血缘关系和婚姻关系是其他社会关系所不能代替的，因此，现阶段仍应坚持社会养老保险与家庭养老相结合的原则，最大限度发挥家庭的保障功能。另外，在改革和完善农村养老保险制度的同时，应注意加强社会养老服务设施的建设。考虑到未来的家庭结构，有相当一部分老年人将面临身边无子女的现象，老年人的生活照料问题将日益突出，而目前我国农村社会养老服务设施还比较薄弱。因此，应加强敬老院和包括生活照料、医疗服务、老年娱乐等项目在内的综合性社区服务设施的建设。
总之，未来中国人，口问题的进一步解决，将更多地依靠社会保障。特别是在经济体制转型和人口老龄化的过程中，改革和完善农村社会养老保险制度，将家庭养老和社会化养老结合起来，构建既符合现代社会保障理念，又与中国传统及现有实际情况相适应的农村养老保障体系将具有更为特殊的意义。
参考文献
(1)乔晓春：“关于中国农村社会养老保险问题的分析”，《人口研究》1998年第3期。
(2)国家统计局：“中国统计年鉴2003”，中国统计出版社,2003年。
(3)崔红志：《我国农村养老面临的挑战与思考》，中国社科院网站http：／／www.xiexiebang.com.2003—7—30.(4)高和荣：“中国《县级农村社会养老保险方案》为何难以推广实施”，《社会保障制度(人民大学复印资料)》，2004年第1期。
(5)刘书鹤：“农村社会保障的若干问题”，《人口研究》2001年第5期。
第四篇：对社区居家养老问题的几点思考
对社区居家养老问题的几点思考
社区居家养老服务是以家庭为核心，以社区为依托，以专业化服务为主要服务形式，积极发挥政府主导作用，广泛动员社会力量，充分利用社区资源为居住在家的老年人提供以解决其日常生活困难为主要内容的社会化服务。内容包括生活照料与医疗服务。
据调查，福建省浦城县辖17个乡镇，2个街道办事处，总人口41.5万人。全县有60岁以上老年人5.8万人，占总人口的15.2%，其中65岁以上老人有41146人、80岁以上的老人有7770人、90岁以上老人958人、百岁以上老人10人；有老年人协会293个、会员5860余人，占老年人总数的10.65%；有县老年大学1所、乡镇老年学校9所、老干部活动中心1个、社区老年人服务站3个、老年活动广场4个、健身中心（房）8处、老年活动室20个、老年文体队12支；光荣院1个、军干所1个、社会福利院1个、农村敬老院17所、民办社会养老服务机构3个。
从古到今，人们认为养老是家庭问题，“养儿防老，是社会传承的“孝文化，但如今呈现在我们面前的现实是，作为一个老龄化社会，当人们老有所养遇到问题时，养老便逐渐演化为社会间题，它不断对我们传统的养老模式提出挑战。
目前养老方式主要有三种：社会养老、社区养老、家庭养老。家庭养老方式由于个体差异等各方面的原因，这种方式逐渐暴露出种种弊端，这些弊端需要社会养老和社区养老来补充。《中华人民共和国老年人权益保障法》中明确规定：“发展社区服务，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点”。这不仅从根本上明确了我国老年人权益保障的主要问题，而且也为开展和加强我县社区养老助老服务提供了充分的法律依据。
一、居家养老服务的类型、形式和内容
居家养老是以家庭为核心，以社区为依托，以民族传统为支撑，以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常基本生活困难为主要内容的社会化服务。也就是说老年人可以生活在自己熟悉的住所和环境中，政府不必花过多的资金建设集中的养老机构和设施，只是在老年人所生括的社区范围内实行各种上门服务，为老年人提供购物、清扫、护理等日常的生活照料。
(一)居家养老的类型
一是独立型的居家养老，老年夫妻独立居住在自己的房子，即老年空巢家庭，或是单身老人独立居住在自己的房子，即老人单身家庭;二是与子女合住型的居家养老，即传统的多代同堂家庭。
(二)居家养老服务形式
一是由经过专业培训的服务人员上门为老年人开展照料服务;二是在社区创办老年人“日托”服务中心，为老年人提供日托服务。
(三)居家养老服务的内客
社区照顾。社区照顾分为居家老人照料服务和社区养老机构照料服务，其中，以前者为主，后者为辅。居家老人照料服务又分为上门照料和“日托”照料，以前者为主，后者为辅。上门照料服务的内容应包括家务型服务和护理型服务，服务对象应涵盖具有有效需求的健康老人、部分不能自理老人和长期卧床不起老人。
社会参与。社会参与是老人实现自身价值、寻求精神寄托、获得心理满足的需要。对于绝大多数老人来说，社区是他们参与社会的重要窗口和桥梁。社区应当为老人提供参与社会的途径和舞台。
社区活动。社区活动包括各种社区老年活动中心，不同规格的社区老年学校，各式各样的社区老年文体活动，以及社区专门为老年人举办的各种活动。
社会支援。一些社会服务机构在市场经济的原则下，以社区服务的名义在社区里开办的各种为老年人所需要、所欢迎的项目和连锁服务。
二、居家养老发展过程存在的困难
(一)资金问题
在尚未实现现代化，经济尚不发达的情况下提前进人老龄社会的，属于未富先老。社会养老的很多环节都需要资金，由于社区缺乏自我造血功能，“居家养老”服务机构工作活动经费以及设施建设费用难以筹措。因此制约居家养老服务发展的最大的问题是资金，发展居家养老的资金应建立多元的筹措和运行机制。如：多渠道筹措资金，采取财政拨款、社会集资、有奖募捐、各方捐助、街道和居委会出资等方式解决社区养老助老服务资金问题。政府要造就一个良好的环境，用实实在在的具体措施和保障，使投资渠道畅通，象高新技术产业的发展一样。
(二)服务人员问题
社区“居家养老”服务机构的服务人员基本上是一些年龄较大、文化程度较低、就业相对困难的人员，服务内容局限于生活照料和家政服务，素质有待提高。这支队伍儿乎没有接受过专业化、正规化的培训。根据发达国家和地区的经验，社区养老助老服务工作除了专业工作人员之外，还应有相应的志愿者服务队伍作为支撑，组成诸如“老年服务小组”、“送温暖小组”、“孤老残疾保护网络”等志愿组织。他们所提供的救助和服务是无偿的和非盈利性质的。据了解目前社区中的志愿者服务队伍普遍不足，绝大多数社区根本没有形成志愿者组织，也就谈不上具有志愿者队伍。
三、促进居家养老良性发展的具体举措
(一)建立老年家庭档案
街道和社区责成人员负责为空巢家庭建立档案。社区服务根据空巢家庭的要求实行包干制或定期服务制。社区服务的内容可以是多样的，有条件的地方，应该安装有远程中央控制和服务的电子呼叫系统。没有条件的地方，街道或社区应组织建立联系人制度。联系人可以是健康的离退休老人、学龄孩子或其他社区内的志愿者。联系人与空巢家庭定期保持联系，有问题则按街道和社区提出的应急办法处理。即使安装了电子呼叫系统的地方，也最好建立联系人制度。如果街道或社区需要送饭的老人比较多，可以统一组织符合条件的食堂或饭馆给老人营养配餐送餐。
(二)建设老人活动站
养老院只能解决很少一部分老人的养老问题，更多的老人的老年生活只能在社区进行。近年来，社区建设有了很大发展，小区设置了简单健身场所和老年活动之家，但离真正意义上的新型社区标准还有相当差距。老人们在经济有了保障的同时，更渴望丰富的文化娱乐活动，以增进生活的情趣，扩大社交的范围，使精神生活得到充实。
(三)设立“志愿者为服务队伍”
社区服务志愿者为服务对象提供服务所花费的劳动，凡具有本区常住户籍的16周岁以上社区居民可申请加人助老服务志愿者队伍，为老人无偿提供包括生活照料、精神抚慰及权益保护等方面的服务，同时出台(老年生活护理互助会章程》及《管理办法》相关规定。这种以互助服务为基础、以低收人老人为对象的社区服务新方式无疑是一种适合国情、适合国人尊老敬老传统的社区养老重要补充形式。
(四)设立各种与老年人相关的组织机构
设立老年婚姻介绍所。在伴随社会家庭小型化趋势，孤寡老人日益增多，老年人求偶需求也会增加。老年人再婚其实就是自我养老意识的一种体现。设立社区老年婚姻介绍所，帮助鳏寡、孤独、离异的老人求得生活伴侣，互相照顾、互相关心、安度晚年，也应是社区养老助老服务不可缺少的内容。老年人一旦自立自强，可以大幅减轻儿女的压力，间接节约社会资源。
开办社区老年学校。利用广播、电视、网络、函授等多种方式，或采取集中授课的方式开办老年书画班、音乐班、舞蹈班、电脑班、外语班等，以满足老年人求知、自尊的需求 „„
总之，开展社会化居家养老意义重大，符合我国“未富先老”的社会特点，是适应人口老龄化发展的客观要求，是建立完善社会养老保障体系的必要补充，是提高老年人生活质量，加强社会主义精神文明建设的现实需要，是缓解政府财政负担，维护社会稳定的现实出路。
第五篇：中国机关事业单位养老保险制度的历史、存在的问题、改革的背景
第二章：中国机关事业单位养老保险制度的历史、存在的问题、改革的背景
一、中国机关事业单位养老保险制度的历史沿革
（一）新中国成立之前的退休制度（1949 年前）
我国政府官吏退休制度的历史源远流长。在我国古代官制中，自商代开始一直就有“致仕”之说。“致仕”指官员在年老和多病时，把职务归还给帝王，以便把衰朽的身体从繁忙的政务中解脱出来。官吏致仕制度作为国家的正式人事制度则始于汉代，汉代文武官吏致仕年龄沿袭周制，七十告退。一般说来，西汉只限一至五品的高、中级官吏准予致仕。到东汉，武官吏致仕制度便有了明文规定。此外，为确保退休官员老有所养，安度晚年，各朝还都有一套赏赐和供养退休官员的规定。如汉代批准官员退休时，要给予一次性的重赏，此外还给原俸的三分之一，直到谢世，以示尊贤。唐代对退休大臣不但赏赐从优，而且明文规宁：“五品以上致仕者，各给半禄”，有突出贡献者，经皇帝恩准，可得全禄。京官六品以下，外五品以下，退休时备给一份承业田以养老。到了宋代，政府除按时给致仕官吏以俸禄外，还要给退休官员加衔晋级，对其子女也有某些优待。明朝以后，退休官员的俸禄又有提高，凡内外文武官员致仕，一律按原品级发给全俸。虽然我国古代“致仕”即官员退休制度渊源久远，但历时 2000 多年却没有形成成熟的、规范化的定制。从辛亥革命推翻封建帝制到新中国成立以前，我国先后出现多个不同性质的政权。在这些不同政权下工作的政府工作人员，都不同程度地享受了一定的养老保障。但只有在共产党的领导下，政府工作人员的养老保障权利才得以真正实现。早在 1922年，中国劳动组合书记部就拟订了《劳动法大纲》，提出了建立社会保险的要求。之后召开的历次劳动大会，都通过了有关实行社会保险的斗争决议案。1929 年以后，11待遇进一步作了明确规定。我国机关事业单位养老保险制度改革不断得深化。中国共产党在其领导的中央苏区颁布和实施了《中华苏维埃共和国劳动法》，对疾病、年老、残废、失业、死亡、遗属等社会保险项目及待遇做了明确规定。在抗日战争时期，党领导的各个根据地还曾相继制定和颁布了一些项目不多、标准较低的社会保险法规和制度。抗战胜利后，在全国各个解放区内，地方性的劳动保护条例和社会保险措施，都得到制定与实施。这时劳动保护的对象不再仅仅限于公私企业的职工、农业雇工和家庭女工等，而已扩大到中小学教职员和党政干部。1945 年 11 月，晋察冀边区行政委员会制定了《关于确定中小学教职员待遇标准的决定》。1948 年 11 月，华北人民政府制定了《关于华北区年老病弱退职人员待遇办法》从上述情况可以看出，在 1949 年前我国养老保险的历史进程特点是：我国一直没有机关和事业单位的概念，“机关工作人员”在辛亥革命之前的范围主要是指政府官员，之后则是主要指国家干部。从总体上看，“政府官员”或“国家干部”的养老保障制度存在内容不够完善、实施办法缺乏操作性、缺乏法制保障等缺陷，具有很大的局限性，甚至可以说还没有建立真正的养老保障制度，但它还是为新中国机关事业单位养老保障制度的建立与完善奠定了基础并积累了相关经验。
（二）新中国成立到改革开放前的机关事业单位养老保障制度（1949——1977 年）中华人民共和国的成立，为中国在全国范围内建立统一的机关事业单位养老保险制度奠定坚实的基础。建国初始，我国明确中央人民政府下设的内务部和劳动部负责这项工作。1949 年 9 月，全国人民政治协商会议通过了具有宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中第 32 条明确提出了“逐步实行劳动保险制度”的任务，这就为在全国建立统一的劳动保险制度确立了法律依据。1951 年通过的《中华人民共和国劳动保险条例》是中国社会保障制度第一个基础性法规。经过 1953 年的修订，我国逐步建立起企业职工社会保险体系。因历史条件等原因，我国国家机关、事业单位职工的社会保险制度，没有执行《中华人民共和国劳动保险条例》，而是以单行法规和条例的形式逐步形成的。在建国初期，国家机关事业单位多数人员实行供给制，对其生、老、病、死、伤、残等各方面的困难由组织保证供给。1950 年《中央级直属机关暂行供给标准》规定的供给项理社会保险的专门机构——内务被砸烂撤销，中央政府主管民政工作的专职机构不复存在，征集、管理和调剂社会保险金的制度也被废止，社会保险退化为企业保险、单位保险。总体上，这一时期是机关事业单位职工养老保障制度乃至整个社会保障制度的大倒退时期。
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